III SA/Łd 238/12

Dnia 2 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak po rozpoznaniu w dniu 2 maja 2012 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Ł. na rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie oceny okresowej postanawia: odrzucić skargę. P. Ł. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] roku w przedmiocie oceny okresowej. Dyrektor Izby Celnej w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej ewentualnie, w sytuacji gdyby Sąd uznał przedmiotowe rozstrzygnięcie za czynność o charakterze administracyjnym, o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu, bez badania jej zarzutów merytorycznych. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako P.p.s.a), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne akty lub czynności niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłość organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W niniejszej sprawie przedmiot skargi stanowi rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Celnej w Ł. utrzymujące w mocy ocenę okresową P. Ł. będącego funkcjonariuszem celnym. W tym kontekście wskazać należy, iż sposób przeprowadzenia oceny okresowej funkcjonariuszy celnych oraz tryb rozpatrywania wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw dotyczących tej oceny określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 15 kwietnia 2010 r. w sprawie ocen okresowych i opinii służbowych funkcjonariuszy celnych (Dz. U. nr 76, poz. 494) wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (tj. Dz. U. z 2009 r., nr 168, poz. 1323 ze zm.). Stosownie do § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej oceny funkcjonariusz składa za pośrednictwem bezpośredniego przełożonego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej oceny kierownik urzędu rozpatruje po wysłuchaniu funkcjonariusza (§ 8 cyt. rozporządzenia). Z kolei z treści § 9 ww. rozporządzenia wynika, iż po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej oceny kierownik urzędu utrzymuje w mocy ocenę albo uchyla ocenę i wydaje nową. Kierownik urzędu jest obowiązany wydać rozstrzygnięcie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej oceny. Z rozstrzygnięciem tym bezpośredni przełożony niezwłocznie zapoznaje funkcjonariusza. Jak wynika z treści wskazanych wyżej przepisów, wydawana przez przełożonego ocena okresowa funkcjonariusza podlega kontroli przełożonego służbowego wyższego stopnia. Organ nie wydaje w tej sprawie decyzji lecz ocenę, która jest ostateczna i podlega włączeniu do akt. Żaden przepis nie zawiera uregulowania o możliwości złożenia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego. W świetle wskazanych uregulowań prawnych należy stwierdzić, że ocena okresowa funkcjonariuszy celnych jest sporządzana na potrzeby służbowe i potrzeby przełożonych właściwych w sprawach osobowych. Ma ona na celu ocenę wykonywania przez funkcjonariusza celnego obowiązków służbowych i stanowi podstawę do określenia dalszego przebiegu jego służby. Omawiana ocena ma zatem zapewnić prawidłową politykę kadrową i umożliwić przełożonym podejmowanie w przyszłości racjonalnych działań dotyczących zajmowania przez funkcjonariusza dotychczasowego stanowiska lub innych stanowisk służbowych oraz przydatności do pełnienia przez niego służby. Przemawia to za stanowiskiem, że ocenianie jest sprawą wynikającą z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi w rozumieniu art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Ocena stanowi akt wewnętrzny, który kierowany jest do podmiotu znajdującego się w strukturze organu wydającego akt, pozostającego w stosunkach zależności służbowej i osobowej tego organu (w stosunku do podlegającego funkcjonariusza). Ocena okresowa funkcjonariusza nie może być zatem przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, zakończonej wydaniem decyzji administracyjnej. Zauważyć również należy, iż podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach z dnia 5 grudnia 2011 r. (sygn. akt I OPS 2/11, Lex nr 1052438 oraz sygn. akt I OPS 3/11, Lex nr 1089623). Wprawdzie wskazane powyżej uchwały są wiążące jedynie w sprawach, w których przedstawiono składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne, co wynika z treści art. 187 § 2 ustawy P.p.s.a. oraz dotyczą opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, to jednakże w ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie znajdują one także zastosowanie w sprawach dotyczących oceny okresowej funkcjonariuszy Służby Celnej, ze względu na analogiczne uregulowania w tym zakresie, a wyrażone w nich twierdzenia są w pełni podzielane przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej uchwałach wskazał, że sprawa opiniowania służbowego funkcjonariuszy nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym ani materialnym. Sąd wyjaśnił, że pod terminem sprawa administracyjna powszechnie rozumie się bowiem sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego. Natomiast rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest takie działanie organu administracji publicznej, które podejmowane jest bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki. Opinia służbowa nie jest dokonywana w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego, sama również nie wywołuje bezpośrednio skutków prawnych. Niewątpliwie opinia może w przyszłości rzutować na sytuację osobistą, majątkową i zawodową funkcjonariusza, np. wpływać na awans, uprawnienia do określonych świadczeń, jak również na trwanie stosunku służbowego. Jednakże powyższe konsekwencje nie są bezpośrednim skutkiem prawnym opinii służbowej, lecz dalszych działań przełożonych, podejmowanych w odrębnych postępowaniach. Sprawa opiniowania służbowego nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, że opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako aktu wywołującego bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Omawiana opinia służbowa stanowi jedynie ocenę - stanu wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Opinia służbowa nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Charakter rozstrzygnięcia w sprawie opinii służbowej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie pozwala także na jego zakwalifikowanie do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takie działania muszą bowiem dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mieć charakter prawnie wiążący. Oznacza to, że wpływają one na sytuację danego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają, bądź wywołują określony skutek sprawy. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że wspomniane akty i czynności muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998r sygn. II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz.139). Reasumując stwierdzić należy, iż kwestionowana przez skarżącego ocena okresowa nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, czy też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego, lecz aktem wydawanym w ramach podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Zatem bez względu na formę, w jakiej zapadło rozstrzygnięcie dotyczące wydanej opinii służbowej, droga postępowania sądowoadministracyjnego dla kontroli tego rozstrzygnięcia jest wyłączona a zatem skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia. A. B.