III SA/Łd 241/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia kosztów egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. na rzecz S. K.kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu 24 grudnia 2008 roku S. K. zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z wnioskiem o wydanie postanowienia ustalającego wysokość kosztów egzekucyjnych powstałych w związku postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...], [...], [...], [...] wystawionych w dniu [...]. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. na podstawie art. 64c § 1 i 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) ustalił wysokość kosztów egzekucyjnych powstałych w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie wystawionych w dniu [...] tytułów wykonawczych o nr [...], [...], [...], [...] na kwotę 4.694,20 zł. Na powyższe postanowienie S. K. wniósł zażalenie, w którym podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła potrzeba podejmowania działań egzekucyjnych, gdyż decyzja, która była podstawą działania organu egzekucyjnego była trzecią wydaną w tej sprawie decyzją. Poprzedzające ją dwie wcześniejsze decyzje zostały uchylone, zaś ostatnia - trzecia decyzja została utrzymana w mocy ze względu na przedawnienie, wbrew wyraźnym zaleceniom organu II instancji. Skarżący podkreślił, iż organ egzekucyjny, który jest jednocześnie organem podatkowym właściwym dla miejsca zamieszkania i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej posiada dokładne rozeznanie w jego aktualnej sytuacji majątkowej, dlatego w opinii skarżącego prawdziwe przesłanki działania organu polegały na chęci wygenerowania kosztów stanowiących dochód urzędu skarbowego. Skarżący wskazał, iż nigdy nie podejmował działań polegających na uchylaniu się od wykonywania ciążących na nim obowiązków. Każdorazowo, ze względu na odsetki, wpłacał dobrowolnie kwotę wynikającą z decyzji wymiarowej, potrzebował jednak na to trochę czasu, aby pieniądze te wycofać z obrotu. Podniósł, iż we wrześniu 2008 roku zawiadomił zarówno organ podatkowy, jak i organ egzekucyjny o złożonym wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W dniu 22 października 2008 wstrzymano wykonanie zaskarżonych decyzji. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej poniósł, iż zgodnie z treścią art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. W przypadku braku stosownego żądania zobowiązanego, o ile koszty postępowania egzekucyjnego nie obciążają wierzyciela, nie ma potrzeby wydawania postanowienia w tym przedmiocie. W przedmiotowej sprawie, organ egzekucyjny zgodnie z przepisem art. 64 § 6 naliczył opłatę manipulacyjną, która wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności objętych każdym ze wskazanych tytułów wykonawczym, nie mniej jednak niż 1,40 zł. Obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 64 § 10). Łączna kwota naliczonej opłaty manipulacyjnej wyniosła więc 670,60 zł. W myśl natomiast art. 64 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, opłata za czynność jaką stanowi zajęcie ruchomości wynosi 6% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 6, 80 zł. Opłatę za tą czynność oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, zaś obowiązek jej uiszczenia powstaje z chwilą podpisania protokołu zajęcia przez poborcę skarbowego. Łączna kwota opłaty naliczonej z tytułu zajęcia ruchomości wyniosła więc 4.023,60 zł. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w zażaleniu organ odwoławczy podkreślił, że na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz dokonania czynności egzekucyjnych, tj. 7 października 2008 roku, organ egzekucyjny, wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie posiadał informacji, że zobowiązany złożył wnioski o wstrzymanie wykonania decyzji, będących podstawą wystawienia tytułów wykonawczych. Jak wynika bowiem z akt przedmiotowej sprawy, pismem z dnia 7 października 2008 roku które wpłynęło do Urzędu Skarbowego w P. w dniu 8 października 2008 roku, Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. poinformował, iż w dniu 25 września 2008 roku S. K. złożył wnioski o wstrzymanie wykonania decyzji wymiarowych. Postanowieniami z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. wstrzymał wykonanie decyzji Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł., o czym poinformował Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. w dniu 23 października 2008 roku. Postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec S. K. na podstawie tytułów wykonawczych o Nr [...], [...], [...], [...]. Odwołując się natomiast do treści § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, iż niewykonanie przez stroną ciążących na niej zobowiązań było podstawą wystawionych w dniu [...] tytułów wykonawczych. Zgodnie z treścią art. 224 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. Z 2005r. Nr 8, póz. 60, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w roku 2008, złożenie odwołania od decyzji organu podatkowego nie wstrzymuje jej wykonania. Organ podatkowy na wniosek podatnika wstrzymuje wykonanie decyzji w przypadku uzasadnionym ważnym interesem strony lub interesem publicznym (art. 224 § 2 w/w ustawy). Mając zatem na uwadze przedstawione okoliczności faktyczne organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do wstrzymania wykonania decyzji przed wydaniem postanowienia, natomiast zarzut zobowiązanego dotyczący niezasadnego podejmowania działań egzekucyjnych, mających na celu jedynie wygenerowanie kosztów egzekucyjnych, uznał za bezpodstawny. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 64 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, iż od decyzji wymiarowej określającej zaległości w podatku dochodowym od osób fizycznych wraz z odsetkami, w dniu 25 września 2008 roku zostało wniesione odwołanie oraz wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji złożony w trybie art. 224 § 1 Ordynacji podatkowej i o ile złożenie odwołania nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji, o tyle podejmowanie czynności egzekucyjnych przed rozstrzygnięciem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji pozbawia stronę możliwości obrony swych praw, tym bardziej, że wydanym później postanowieniem tj. w dniu [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 8 października 2009 roku pełnomocnik skarżącego popierał skargę. Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi. Oświadczył jednocześnie, że gdyby organ egzekucyjny przed dniem 7 października 2008 roku posiadał informację, że w sprawie został złożony wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji będących podstawą wystawienia tytułów wykonawczych na pewno nie dokonałby czynności egzekucyjnych do czasu rozpoznania powyższego wniosku przez Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola , o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przechodząc do oceny zasadności skargi należy stwierdzić, że skarga jest uzasadniona. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a. Zgodnie z art. 64c § 1 u.p.e.a. opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego. W świetle art. 64c § 7 u.p.e.a. organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Jak wynika z art. 64 § 1pkt 5 u.p.e.a. organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty w następującej wysokości, z zastrzeżeniem art. 64d: za zajęcie ruchomości - 6 % kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 6 zł 80 gr. Na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a. organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1 % kwoty egzekwowanych należności objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jak również w doktrynie podkreśla się, że odnośnie kosztów egzekucyjnych mają także zastosowanie przepisy ustawy stanowiące o zasadach ogólnych postępowania egzekucyjnego. Chodzić tu będzie w szczególności o zasadę celowości i zasadę gospodarnego prowadzenia egzekucji. Z powyższych zasad wynika, że zobowiązany będzie ponosił koszty celowe, niezbędne do przeprowadzenia egzekucji. Nieuzasadnione wydatki egzekucyjne, koszty powstałe w wyniku nieprawidłowego działania organów egzekucyjnego lub pracowników tego organu nie mogą obciążać zobowiązanego. Równocześnie w oparciu o art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to m.in. odpowiednie stosowanie w postępowaniu egzekucyjnym ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z Kpa. Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że na skutek istotnego naruszenia przepisów postępowania doszło w konsekwencji do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego i nieuprawnionego obciążenia zobowiązanego kosztami egzekucyjnymi. Dla przypomnienia organy egzekucyjne wydając na wniosek zobowiązanego postanowienie o kosztach egzekucyjnych uznały, że na koszty egzekucyjne składają się opłata za zajęcie ruchomości w kwocie 4.023, 60 zł oraz opłata manipulacyjna w kwocie 670, 60 zł, łącznie 4.694,20 zł. Zajęcie ruchomości miało miejsce w dniu 7 października 2008 roku. Jednocześnie organy egzekucyjne utrzymywały, że o fakcie wniesienia przez podatnika odwołania wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji będących podstawą wystawienia tytułów wykonawczych dowiedziały się w dniu 8 października 2008 roku z pisma Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. Na rozprawie w dniu 8 października 2009 roku pełnomocnik organu oświadczył, że gdyby organ egzekucyjny przed dniem 7 października 2008 roku posiadał informację, że w sprawie został złożony wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji będących podstawą wystawienia tytułów wykonawczych na pewno nie dokonałby czynności egzekucyjnych do czasu rozpoznania powyższego wniosku przez Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. Analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie prowadzi w ocenie Sądu do przyjęcia stanowiska, że postępowanie organów egzekucyjnych było nieprawidłowe, a rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem zarówno zasad postępowania egzekucyjnego jak i zasad postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 224 § 2 Ordynacji podatkowej organ podatkowy, z urzędu lub na wniosek strony, wstrzymuje w drodze postanowienia wykonanie decyzji w całości lub w części, w przypadku uzasadnionym ważnym interesem strony lub interesem publicznym. Jak zaś wynika z art. 224a § 1 pkt 2 Organ podatkowy, z urzędu lub na wniosek strony, wstrzymuje wykonanie zaskarżonej decyzji w całości lub w części do dnia wydania ostatecznej decyzji lub, w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, do momentu uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego w przypadku: zabezpieczenia wykonania zobowiązania wynikającego z decyzji wraz z odsetkami za zwłokę przez ustanowienie hipoteki przymusowej lub zastawu skarbowego korzystających z pierwszeństwa zaspokojenia - wstrzymanie wykonania decyzji następuje do wysokości odpowiadającej wartości przedmiotu hipoteki przymusowej lub zastawu skarbowego. Wstrzymanie wykonania decyzji stanowi zaś w świetle art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wniosek podatnika o wstrzymanie wykonania decyzji będących podstawą wystawienia tytułów wykonawczych został uwzględniony przez Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. Dodatkowo Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. przyjął proponowane przez podatnika zabezpieczenia, w konsekwencji, w celu zabezpieczenia zobowiązań skarżącego w podatku dochodowym za rok 2002 wraz z odsetkami za zwłokę ( w stosunku, do których wszczęto postępowanie egzekucyjne) ustanowiono hipotekę przymusową na nieruchomości skarżącego, dla której Sąd Rejonowy w Ł. prowadzi Księgę Wieczystą Nr [...]. Istotnym dla niniejszej sprawy jest fakt, że wniosek o zabezpieczenie wykonania zobowiązania poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej wpłynął do organu podatkowego, Naczelnika Urzędu Skarbowego w P., będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, w dniu 3 października 2008 roku. Do wniosku tego załączone było odwołanie od decyzji wymiarowych zawierające wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Konkludując informacja o wniesieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji będących podstawą wystawienia tytułów wykonawczych wpłynęła do organu egzekucyjnego 3 października 2008 roku, a nie jak twierdziły organy 8 października 2008 roku. W ocenie Sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ egzekucyjny powinien powstrzymania się więc od dokonywania czynności egzekucyjnych w dniu 7 października 2008 roku, do czasu rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Fakt, iż na skutek nieprawidłowego działania organu, który prowadząc postępowanie egzekucyjne nie uwzględnił istotnej okoliczności wniesienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powoduje, że takie działanie organu obarczone jest wadą postępowania polegającą na naruszeniu przepisu art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa., oraz zasady celowości i gospodarnego prowadzenia egzekucji. W konsekwencji doprowadziło to do wykonania czynności egzekucyjnych generujących koszty egzekucyjne, którymi w sposób nieuprawniony obciążono zobowiązanego. Sam pełnomocnik organu przyznał na rozprawie, że gdyby organ egzekucyjny przed dniem 7 października 2008 roku posiadał informację, że w sprawie został złożony wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji będącej podstawą wystawienia tytułów wykonawczych na pewno nie dokonałby czynności egzekucyjnych do czasu rozpoznania powyższego wniosku przez Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. Nie ustalono z jakich powodów organ egzekucyjny pominął dokumenty znajdujące się w aktach sprawy tj. wniosek o zabezpieczenie z dnia 3 października 2008 roku, w którym skarżący informował o fakcie złożenia odwołania od decyzji wymiarowych wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji i w formie załącznika do tego wniosku przedłożył kopię powyższego odwołania. W opinii Sądu jest to jednak wystarczający dowód, aby nie uwzględnić argumentów organów egzekucyjnych, że o fakcie wniesienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji będących podstawą wystawienia tytułów wykonawczych dowiedziały się dopiero z pisma Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł., które wpłynęło do organu egzekucyjnego w dniu 8 października 2008 roku, a więc już po tym jak w dniu 7 października dokonano czynności egzekucyjnych zajęcia ruchomości zobowiązanego. Takie postępowanie organów stoi w jawnej sprzeczności z zasadą wynikająca z art. 8 Kpa. Zgodnie z tym artykułem, organy administracji państwowej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W doktrynie podnosi się, że poszanowanie tej zasady leży zatem nie tylko w płaszczyźnie ochrony interesów obywateli, ale i w płaszczyźnie ochrony interesów Państwa (komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski Duże Komentarze Becka wydanie 8, str. 78).Przywołana zasada nie jest postulatem, lecz obowiązującą normą prawną. Politykę fiskalizmu organów egzekucyjnych można zrozumieć pod warunkiem, że znajduje ona usprawiedliwienie w przepisach powszechnie obowiązujących, tzn. przepisach prawa materialnego oraz przepisach o postępowaniu administracyjnym. Oczywiście Sąd podziela stanowisko organów, że co do zasady dopiero postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji rodzi skutki prawne w postaci zawieszenia postępowania egzekucyjnego, niemniej jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy takie bardzo formalistyczne, biurokratyczne podejście budzi wątpliwości w kontekście respektowania zarówno wskazanych ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz zasad postępowania egzekucyjnego, głównie zasady celowości i niezbędności postępowania egzekucyjnego. Stanowisko organów egzekucyjnych, że o fakcie wniesienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji dowiedziały się w dniu 8 października 2008 roku, wobec istnienia niezbitych dowodów, że wiedzę o tym fakcie posiadały już w dniu 3 października 2008 roku narusza w sposób istotny przepisy wynikające z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 64c §1 w związku z art. 64 § 1 pkt 5 oraz 64 § 6 u.p.e.a. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 w/w ustawy. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd postanowił na podstawie art. 152 cyt. ustawy. a.ł.