III SA/Łd 242/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędzia WSA Ewa Alberciak, , Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. F. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...], nr [...]. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 92 ust. 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 3, i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, Komendant Miejski Policji w Ł. odmówił D. F. przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący pełni służbę w strukturach Policji od dnia 20 lutego 2001 roku, a funkcjonariuszem w służbie stałej jest od dnia 20 lutego 2004 roku. W dniu 10 grudnia 2008 roku skarżący złożył oświadczenie mieszkaniowe w celu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Organ ustalił, że skarżący zamieszkuje wraz z żoną i dziećmi w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] nr [...] stanowiącym mieszkaniowy zasób Miasta Ł. Tytuł prawny do tego lokalu posiada funkcjonariusz i jego żona na podstawie umowy najmu z dnia [...]. Z oświadczenia skarżącego z dnia 10 grudnia 2008 roku wynika, że w przedmiotowym lokalu zamieszkuje wraz z żoną i dziećmi. Organ I instancji wskazał, że skarżący nie spełnia przesłanek przewidzianych w § 1 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, bowiem posiada wraz z żoną tytuł prawny do lokalu stanowiącego zasób mieszkaniowy gminy. W odwołaniu skarżący wskazał, że zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących policjantowi norm zaludnienia. Funkcjonariusz podkreślił, że na podstawie art. 88 ustawy o Policji, jako policjant w służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę z uwzględnieniem liczby członków rodziny. Zaznaczył, że przedmiotowy lokal ma powierzchnię użytkową wynoszącą 39,82 m² , a mieszkalną 21,60 m², a w lokalu tym zamieszkuje z żoną i dwoma synami. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazano, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze, jeśli policjant nie posiada lokalu. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny. Jest to świadczenie zastępcze, przyznawane policjantowi do czasu zrealizowania prawa do lokalu poprzez przydział lokalu mieszkalnego lub przyznanie pomocy finansowej na jego uzyskanie W ocenie organu II instancji w świetle § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku skarżący nie spełnia przesłanek pozwalających na przyznanie uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Okoliczność, że funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny posiadają w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej jakikolwiek co do powierzchni lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny wyłącza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W skardze z dnia 20 kwietnia 2009 roku D. F. wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji, podnosząc argumenty prezentowane w toku postępowania administracyjnego. Podkreślił, że nie posiada lokalu, który zaspokaja przysługujące mu prawo do przydziału lokalu mieszkalnego zgodnego z normami zaludnienia, a w przypadku braku takiego podziału ma prawo do otrzymywania pomocy finansowej w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę z dnia 5 maja 2009 roku Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy jest bezsporny. Skarżący zamieszkuje wraz z żoną i dwoma synami w lokalu stanowiącym mieszkaniowy zasób gminy na podstawie umowy najmu z dnia [...]. Mieszkanie to ma powierzchnię użytkową 39,82 m² , a mieszkalną 21,60 m². Spór jaki wyniknął na gruncie niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), jak również rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), umożliwiają przyznanie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, w sytuacji legitymowania się przez niego tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego wynikającym z umowy najmu mieszkania wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy, niezależnie od powierzchni wynajmowanego mieszkania, czy tylko wówczas, gdy powierzchnia tegoż lokalu odpowiada normom zaludnienia wskazanym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że Sąd podziela pogląd wyrażony w powołanym przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2006 roku, sygn. akt I OSK 1392/05 (Lex nr 282817). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. W konsekwencji stwierdzić należy, że wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych, w razie niemożności przydziału lokalu mieszkalnego, ustawa wymienia prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu - art. 92 ust. 1 ustawy. Takie rozumienie przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wyraża istotę prawa policjanta do lokalu. Uprawnienie policjanta do otrzymania lokalu nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej funkcjonariusza. Prawo funkcjonariusza Policji do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów ustawy o Policji realizowane jest w formie administracyjnej decyzji o przydziale (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji). Funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli funkcjonariusz nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy o Policji, w drodze decyzji administracyjnej, gdyż zachodzi jedna z przesłanek negatywnych z art. 95 ust. 1 ustawy. Jak wynika z powołanego przepisu jedną z negatywnych przesłanek przydziału lokalu mieszkalnego stanowi posiadanie przez policjanta w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego - art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Nie można przydzielić policjantowi lokalu mieszkalnego, jeżeli posiada lokal mieszkalny, odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal mieszkalny nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jeżeli zatem policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. To zaś oznacza, iż w takim przypadku może otrzymać w myśl art. 92 ustawy równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2000 r., I SA 658/99, LEX nr 55283 i z dnia 23 lipca 1999 r., I SA 866/98, LEX nr 48581). Dodatkowo podkreślić należy, iż przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, otwierający rozdział 8 ustawy zatytułowany "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", nie tylko statuuje prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego ale i precyzuje to prawo stanowiąc, gdzie lokal mieszkalny ma być położony (w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (i jaki to nabyć lokal) winien uwzględniać liczbę członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych). W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, iż w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji mowa jest o innym pojęciu lokalu mieszkalnego niż w art. 88 tejże ustawy. Stosownie do treści § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego. Przepisy cytowanego wyżej rozporządzenia zostały wydane na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z treści art. 92 ust. 2 ustawy o Policji. Nie ulega wątpliwości, że przepisy tegoż rozporządzenia nie mogą pozostawać w sprzeczności z zapisami aktu wyższego rzędu jakim jest ustawa o Policji. Stwierdzić zatem należy, że mimo braku jakiekolwiek odniesienia się przepisów rozporządzenia do powierzchni posiadanego przez stronę lokalu mieszkalnego, to dla zgodnej z prawem oceny zasadności przyznania równoważnika pieniężnego bądź jego cofnięcia, rozstrzygający sprawę organ winien mieć na uwadze pojęcie lokalu uregulowane w treści art. 88 i następnych ustawy o Policji. Z oświadczenia złożonego w dniu 10 grudnia 2008 roku wynika, że skarżący zamieszkuje wraz z żona i dwoma synami w przedmiotowym lokalu od dnia 20 sierpnia 1999 roku. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że zamieszkiwanie przez funkcjonariusza w lokalu mieszkalnym wchodzącym w skład mieszkaniowego zasoby gminy, o powierzchni mniejszej niż określają to właściwe normy, wyklucza go z kręgu funkcjonariuszy mogących otrzymać przydział lokalu mieszkalnego na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, a tym samym z kręgu funkcjonariuszy uprawnionych do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Za powyższym stanowiskiem przemawia przede wszystkim funkcjonalna wykładnia przepisów statuujących uprawnienia i obowiązki funkcjonariuszy policji w zakresie zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych. Również organy podkreślały fakt, że równoważnik pieniężny jest świadczeniem zastępczym przyznawanym policjantom do czasu zrealizowania prawa do lokalu przez jego przydział lub przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Stanowisko jakie zajęły organy w niniejszej sprawie i wykładnia przepisów jakiej dokonały, są nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, w sposób nieuzasadniony stawiając w nierównej sytuacji funkcjonariusza, który nie posiada żadnego lokalu i któremu przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego lub środków na jego uzyskanie lub równoważnika pieniężnego oraz funkcjonariusza, który posiada lokal o powierzchni mniejszej niż wynikające z przepisów prawa normy i któremu ustawa również przyznaje uprawnienie do uzyskania przydziału lokalu (a zatem uznać należy, że jego potrzeby mieszkaniowe pozostają niezaspokojone), jednakże pozbawia go możliwości uzyskania świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego. Stwierdzić zatem należy, że organy administracji rozpoznające niniejszą sprawę dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 roku poprzez jego błędną wykładnię, przy czym naruszenie to miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy winne będą uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. A. B.