III SA/Łd 244/07

Dnia 28 czerwca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.),, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2007 roku sprawy ze skargi J. Ł. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. III SA/Łd 244/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] roku Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. nie stwierdził u J. Ł. choroby zawodowej pod postacią przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat. Jednocześnie decyzją Nr [...] nie stwierdzono u strony choroby zawodowej pod postacią obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. W treści obu decyzji pouczono skarżącą, że od rozstrzygnięć przysługuje odwołanie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł., które składa się za pośrednictwem organu I instancji w terminie 14 dni do dnia doręczenia decyzji. Decyzje doręczono stronie w dniu 14 listopada 2006 roku (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 24 akt administracyjnych). W dniu 22 listopada 2006 roku skarżąca złożyła w organie I instancji pismo, w którym odniosła się do nieprawidłowości związanych z badaniami przeprowadzanymi przez jednostki orzecznicze, wskazując na lakoniczność przeprowadzonych analiz. W związku z powyższym, pismem z dnia 27 listopada 2006 roku Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. zwrócił się do strony o jednoznaczne wypowiedzenie się, czy pismo złożone w dniu 22 listopada 2006 roku jest tożsame z odwołaniem od decyzji organu I instancji, czy też jest jedynie ustosunkowaniem się do stanowiska wydanego przez Instytut Medycyny Pracy w Ł.. W przypadku udzielenia informacji, że jest to odwołanie, organ I instancji poinformował o konieczności skierowania pisma do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł., zgodnie z pouczeniem jakie znalazło się w wydanej decyzji. W zakreślonym przez organ siedmiodniowym terminie na udzielenie odpowiedzi, w dniu 4 grudnia 2006 roku J. Ł. nadesłała do organu I instancji, adresowane do organu odwoławczego, pismo zatytułowane "odwołanie" zaznaczając, że dotyczy ono decyzji Nr [...] i Nr [...]. W treści odwołania strona podniosła argumenty mające jej zdaniem przemawiać za koniecznością zmiany wskazanych wyżej decyzji. Odwołanie skarżącej wraz z aktami sprawy zostało przesłane do organu II instancji wraz z pismem z dnia 8 grudnia 2006 roku, w którym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. stwierdzając, że odwołanie wpłynęło w terminie, odniósł się do argumentów w nim podniesionych. Postanowieniem z dnia [...] roku Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] roku Nr [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że J. Ł. złożyła odwołanie w dniu 4 grudnia 2006 roku. Organ odwoławczy powołał się na wyżej opisany przebieg postępowania, stwierdzając, że odwołanie zostało złożone po 20 dniach od doręczenia decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. Ł. wniosła o zmianę rozstrzygnięcia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W treści skargi J. Ł. stwierdziła, że odwołanie z dnia 18 listopada 2006 roku miało charakter polemiki i sprzeciwu wobec opinii jednostek orzeczniczych. Na skutek wezwania organu złożyła nowe odwołanie, które jej zdaniem powinno spełniać wymagania odnośnie formy i treści odwołania. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego, a niekiedy także przepisów prawa materialnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wskazać należy, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a. zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej prawy, naruszył wymienione wyżej przepisy. Treść pisma skarżącej z dnia 18 listopada 2007 roku nie była jednoznaczna – powyższa okoliczność pozostaje bezsporna. W piśmie tym strona wskazywała na uchybienia związane z postępowaniem toczącym się przed jednostkami orzeczniczymi, których opinie stanowią podstawę wydania decyzji w sprawie choroby zawodowej. Słusznie zatem organ I instancji wystąpił do strony o jednoznaczne wypowiedzenie się czy pismo powyższe należy traktować jako odwołanie. Trudno sobie wyobrazić bardziej jednoznaczne stanowisko, niż nadesłanie pisma prawidłowo zaadresowanego i nazwanego rozszerzającego argumenty mające uzasadniać zmianę decyzji I instancji. Do takiego wniosku doszedł również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T., czego dowodzi pismo z dnia 8 grudnia 2006 roku, w którym organ stwierdził, że odwołanie wpłynęło w terminie i odniósł się do jego zarzutów. Tym bardziej dziwi całkowicie odmienne stanowisko organu odwoławczego, który wprawdzie zauważa pismo strony wniesione w dniu 22 listopada 2006 roku, ale całkowicie ignoruje intencje jego wniesienia i traktuje odpowiedź skarżącej na pytanie organu I instancji jako odwołanie bez analizy kontekstu jego wniesienia. Powyższe stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Po jej wyjaśnieniu niedopuszczalne jest działanie niezgodnie z wolą wyrażoną przez stronę, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy nie wyjaśnił w treści zaskarżonego postanowienia, jaka była przyczyna uznania, że pismo wniesione w dniu 22 listopada 2006 roku nie mogło zostać uznane za odwołanie. Z istoty postępowania administracyjnego wynika nierówność między uczestnikami sporu, gdzie po jednej stronie występuje obywatel, a po drugiej organ administracji państwowej. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg regulacji mających niwelować tę nierówność. Jednym z rozwiązań jest różnica wymagań jakie stawia się w odniesieniu do treści pism strony, a rozstrzygnięć organu. Z treści art. 128 kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Znacznie surowsze wymagania ustawa stawia rozstrzygnięciu organu. Stosownie do treści art. 107 § 3 ustawy (dotyczącego decyzji, ale odpowiednio stosowanego do postanowień), uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. O ile więc strona mogła pozwolić sobie na pewną nieścisłość, która została, w ocenie Sądu, wyjaśniona w toku postępowania przez organ I instancji, o tyle zaskarżone postanowienie bezwzględnie winno odpowiadać wyżej opisanym wymaganiom. Jak już wyżej wskazano, wymagań tych postanowienie Nr [...] nie spełnia, gdyż nie wyjaśniono jakie były motywy rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy, a w szczególności dlaczego zawierało ono wnioski odmienne od podjętych w toku postępowania odwoławczego przez organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Stanowisko to nie było oczywiście wiążące dla organu odwoławczego, co nie oznacza, że nie miało wpływu na przebieg postępowania. W zasługującym na pełną aprobatę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 roku sygn. akt I SA 2188/00 (niepubl.), sąd zawarł tezę, że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. Tymczasem do takiej sytuacji doszło w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W innym wyroku z dnia 11 czerwca 1990 roku (I SA 367/90) Naczelny Sad Administracyjny zaprezentował pogląd, iż "stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji". Uchylenie postanowienia powinno prowadzić do powtórnego postępowania, w którym interesy skarżącej zostaną skrupulatnie i rzetelnie rozważone w świetle wszystkich okoliczności faktycznych, a przede wszystkim składanych przez stronę w toku postępowania oświadczeń. . Na marginesie można jeszcze wskazać, że w sprawie zostały wydane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. dwie odrębne decyzje administracyjne. Rozważenia przez organ odwoławczy wymagało będzie, czy mimo wniesienia jednego odwołania nie będzie konieczne podjęcie dwóch odrębnych decyzji II instancji. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie. Mając na uwadze treść art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd odstąpił od orzekania w tym zakresie.