III SA/Łd 246/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Asystent sędziego Piotr Pietrasik, po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [..] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [..] nr [...] Pismem z dnia 5 lutego 2004 roku H. B. został skierowany przez Komendanta Powiatowego Policji w W. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Skierowanie na badania lekarskie było następstwem zdarzenia z dnia 19 grudnia 2003 roku, w którym kierował on pojazdem w stanie nietrzeźwości. W skierowaniu określono termin, w którym badanie powinno zostać przeprowadzone. Skierowanie na badanie zostało doręczone w dniu 6 lutego 2006 roku żonie skarżącego D. B. Pismem z dnia 15 kwietnia 2004 roku Komendant Powiatowy Policji w W. poinformował Starostę[..] , że H. B. nie wykonał wymaganego badania lekarskiego. Wobec nie poddania się wymaganemu badaniu lekarskiemu Starosta [...] w dniu 22 kwietnia 2004 roku wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia H. B. uprawnień do kierowania pojazdami. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego wysłane przesyłką pocztową nie zostało odebrane przez H. B. i po dwukrotnej awizacji zostało zwrócone nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". W dniu 27 maja 2004 roku Starosta [...] wydał decyzję nr [..] , w której orzekł o cofnięciu uprawnienia kategorii B- H. B. do kierowania pojazdami. Decyzja nie została odebrana przez H. B. i po dwukrotnej awizacji została zwrócona przez pocztę organowi administracji z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2004 roku Sąd Rejonowy w W. /sygn. akt VI K 375/04/ orzekł wobec H. B. zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 1 roku oraz zobowiązał go do zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdów mechanicznych. W dniu 11 lutego 2005 roku H. B. złożył prawo jazdy w Starostwie Powiatowym w W. W związku z wyrokiem Sądu Rejonowego w W. , w dniu 22 lutego 2005 roku Starosta [...] wydał decyzję nr [..] cofającą H. B. uprawnienia do kierowania pojazdami w okresie od 11 lutego 2005 roku do 11 lutego 2006 roku. W dniu 16 stycznia 2006 roku H. B. złożył w Starostwie Powiatowym w W. wniosek o przedłużenie terminu do przeprowadzenia badań lekarskich dotyczących stwierdzenia istnienia lub przeciwwskazań do kierowania pojazdami, na które został skierowany przez Komendanta Powiatowego Policji w W. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż skierowanie na badania nie zostało mu doręczone, a o konieczności badań dowiedział się, gdy stawił się w Starostwie Powiatowym w celu uzgodnienia terminu odbioru prawa jazdy po upływie okresu, w którym obowiązywał go zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych orzeczony wyrokiem Sądu Rejonowego w W. Pismem z dnia 23 stycznia 2006 roku Starosta [...] odmówił przywrócenia terminu do przeprowadzenia badania lekarskiego, wskazując iż skierowanie na badania zostało H. B. doręczone. Ponadto Starosta podniósł, iż wobec faktu, że od wydania decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami minął już rok to zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym H. B. jest obowiązany poddać się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje do kierowania pojazdami. W dniu 6 lutego 2006 roku H. B. złożył w Starostwie Powiatowym w W. wniosek w wydanie prawa jazdy. Do wniosku załączył zaświadczenie lekarskie z dnia 3 lutego 2006 roku stwierdzające brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami. W dniu 14 lutego 2006 roku Starosta Powiatu [...] działając na podstawie art. 97 ust. 1, art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 3 lit b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), § 26 ust. 1 pkt. 2 ppk. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 roku w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. z 2005r. Nr 217, poz. 1834 ze zm.) oraz § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 roku w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 24, poz. 215 ze zm.) wydał decyzję nr[...], w której odmówił H. B. wydania prawa jazdy. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2004 roku było awizowane w dniach 26.04.04r., 05.05.04r. oraz 18.05.04r., natomiast decyzja Starosty [...] z dnia z dnia 27 maja 2004 roku w przedmiocie cofnięcia H. B. uprawnień do kierowania pojazdami była awizowana w dniach 31.05.04r., 11.06.04r., 24.06.04r. Wobec nie podjęcia awizowanej korespondencji przez H. B. Starosta [...] przyjął fikcję prawną doręczenia i uznał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz decyzja z dnia [..] zostały stronie doręczone. Z uwagi na fakt, iż od wydania decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami minął rok H. B. jest zmuszony poddać się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje w zakresie teorii i praktyki. W dniu 27 lutego 2006 roku H. B. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] nr [..] cofającej mu uprawnienia do kierowania pojazdami. Według oświadczenia H. B. złożonego na rozprawie w dniu 11 lipca 2006 roku wniosek ten został rozpoznany przez organ negatywnie. Ponadto w dniu 27 lutego 2006 roku H. B. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. odwołanie od decyzji Starosty [..] z dnia [...] nr [..] odmawiającej wydania mu prawa jazdy. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że nigdy nie doręczono mu decyzji o cofnięciu prawa jazdy Starosty [...] z dnia [...], która to decyzja spowodowała negatywne skutki prawne w postaci decyzji Starosty [...] z dnia [...] odmawiającej wydania mu prawa jazdy. Ponadto podniósł, iż o potrzebie przeprowadzenia badań lekarskich dowiedział się gdy stawił się w Starostwie Powiatowym w W. w celu uzgodnienia terminu odbioru prawa jazdy złożonego zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w W. z dnia 21 grudnia 2004 roku i badania te przeprowadził w dniu 3 lutego 2006 roku czyli w nakazanym rocznym terminie, którego bieg rozpoczął się 11 lutego 2005 roku (data złożenia prawa jazdy). W dniu 24 marca 2006 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 marca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 114 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym i § 5 ust. 1 pkt. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami wydało decyzję nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzje Starosty [...] z dnia [...] nr [...] odmawiającą H. B. wydania prawa jazdy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż decyzją z dnia [..] Starosta [...] cofnął H. B. uprawnienia do kierowania pojazdami w związku z nie poddaniem się w wymaganym terminie badaniom lekarskim. Uprawnienie do kierowania pojazdami może być przywrócone po przedłożeniu pozytywnego orzeczenia lekarskiego w ciągu roku od daty wydania decyzji. Po przekroczeniu tego terminu uprawnienie może być przywrócone po spełnieniu dodatkowych wymagań, a mianowicie złożeniu egzaminu z teorii i praktyki prowadzenia pojazdów. W niniejszej sprawie H. B. wymagane orzeczenie lekarskie przedstawił dopiero w dniu 6 lutego 2006 roku, a więc znacznie przekroczył okres 1 roku. Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia H. B. zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2004 roku oraz decyzji z dnia [...], która wywołała negatywne skutki prawne w stosunku do H. B. organ powołał się na fikcję prawną doręczenia określoną w art. 44 kodeksu postępowania administracyjnego i uznał doręczenie wskazanego zawiadomienia oraz decyzji za dokonane. W dniu 26 kwietnia 2006 roku H. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...]. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr[...]. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [..] są bezzasadne, niesłuszne i sprzeczne z prawem. Decyzjom zarzucił naruszenie art. 114, 122, 140 ustawy prawo o ruchu drogowym oraz art. 43 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zakwestionował ustalenia organów dotyczące terminu 1 roku, w którym miał przedstawić stosowne orzeczenie lekarskie oraz prawidłowość w doręczeniu mu korespondencji w toczonych postępowaniach administracyjnych. Uważa, że nie przekroczył jednorocznego terminu, w którym miał wykonać badanie lekarskie. Powołuje się na fakt, iż termin ten rozpoczął swój bieg w dniu złożenia przez niego prawa jazdy tj. w dniu 11 lutego 2005, a badanie wykonał w dniu 6 lutego 2006 roku. Ponadto oświadczył, iż dopiero w dniu 24 lutego 2006 roku przy doręczeniu decyzji z dnia 14 lutego 2006 roku odmawiającej wydania prawa jazdy dowiedział się o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w 2004 roku w wyniku, którego cofnięto mu uprawnienia do kierowania pojazdami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podtrzymało argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami złożonej skargi, stwierdził iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie dla treści zaskarżonych decyzji miała decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] cofająca skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami. Podkreślić należy, iż co prawda decyzja ta nie jest przedmiotem skargi H. B., to jednak wywołała ona dla niego negatywne skutki prawne i miała wpływ na decyzje Starosty [...] z dnia [...] odmawiającą wydania mu prawa jazdy oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], która jest przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu [...] cofnął H. B. uprawnienia do kierowania pojazdami wobec nie wykonania badania lekarskiego, na które został skierowany przez Komendanta Powiatowego Policji w W. Decyzja ta nie została przez H. B. odebrana i dwukrotnie awizowana powróciła z adnotacją: "zwrot nie podjęto w terminie". Przyjmując fikcję prawną doręczenia organy uznały doręczenie decyzji za skuteczne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucił, iż wskazana decyzja nigdy nie została mu doręczona, a przyjęty przez organy sposób doręczenia jest niezgodny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Doręczenie jest czynnością materialno – techniczną, którego podstawę prawną wyznaczają przepisy k.p.a. Czynności materialno – techniczne doręczenia uregulowane w k.p.a. są sformalizowane i to aż do granic kazuistyki unormowań, co jest nieodzowne z uwagi na konieczność ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny. Ścisłe przestrzeganie tych wymagań formalnych należy do obowiązków organu administracji, ponieważ od skuteczności doręczenia zależą w wielu przypadkach uprawnienia procesowe lub materialnoprawne stron i innych uczestników postępowania, jak również od daty doręczenia określonych pism ciążyć będą na nich obowiązki, zaniechanie wykonania których może pociągać za sobą zastosowanie środków przymusu administracyjnego. W ocenie Sądu nie można uznać, że decyzja Starosty [...] z dnia 27 maja 2004 roku została skutecznie doręczona skarżącemu, gdyż sposób jej doręczenia był niezgodny z art. 44 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem w razie niemożności doręczenia pisma poczta przechowuje pismo w swojej placówce (...). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata (...). Ponadto w myśl przepisu art.44 § 3 kpa, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki. Dla skuteczności przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma określonego w art. 44 § 1 i 2 k.p.a. muszą zostać spełnione następujące przesłanki: - brak możliwości doręczenia pisma, - złożenie pisma w placówce pocztowej oraz - umieszczenie zawiadomienia o złożeniu pisma w skrzynce oddawczej lub jeśli nie jest to możliwe w drzwiach mieszkania adresata. W rozpoznawanej sprawie na zwrotnym poświadczeniu odbioru decyzji Starosty [...] z dnia [...], które znajduje się w aktach administracyjnych brak jest informacji, że zawiadomienie o złożeniu pisma zostało umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej lub w drzwiach mieszkania adresata, tym samym nie można uznać, iż decyzja została skarżącemu doręczona. Podobnie brak stosownych adnotacji o miejscu pozostawienia pisma starosty z dnia 22.04.2004 roku zawiadamiającego stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. Do kwestii skuteczności doręczenia pism w swoich orzeczeniach odnosił się Sąd Najwyższy, który w postanowieniu z dnia 9 czerwca 1999 r. sygn. akt III RN 17/99 stwierdził: "Nieumieszczenie na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe (bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy) zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej (urzędzie gminy) oznacza, iż wezwanie skierowane do strony postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zostało prawidłowo doręczone" (Serwis Podatkowy 2001/4 str. 60). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 sierpnia 1998 roku sygn. akt I SA/Gd 1457/96 orzekł: "Brak w aktach potwierdzenia, że doręczyciel pocztowy pozostawił na drzwiach mieszkania adresata lub w skrzynce pocztowej informację o złożeniu decyzji w urzędzie pocztowo-telekomunikacyjnym na okres siedmiu dni, bowiem "potwierdzenie odbioru" nie zostało przez niego w sposób wyczerpujący i wystarczający do uznania "awiza" za skutecznie wypełnione, stanowi brak podstaw do uznania, że decyzja została doręczona w trybie określonym w art. 44 kpa." ( komentarz do k.p.a. system informatyczny Lexpolonica). Reasumując należy stwierdzić, iż dopiero prawidłowe doręczenie decyzji i umożliwienie adresatowi zapoznania się z jej treścią kończy proces decyzyjny i załatwia sprawę w rozumieniu art. 104 k.p.a.. Decyzja sporządzona zgodnie z wymaganiami art. 107 k.p.a., ale nie doręczona stronie nie wywiera skutków prawnych i tym samym nie wywołuje skutku związania jej treścią ani strony, ani też organu wydającego. A zatem decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] cofająca H. B. uprawnienia do kierowania pojazdami wobec braku skutecznego jej doręczenia adresatowi nie mogła wywierać żadnych skutków prawnych dla skarżącego, ani nie mogła wiązać swoją treścią organu wydającego decyzję w dniu [...] w przedmiocie odmowy wydania skarżącemu prawa jazdy. Przyjęcie przez organy administracji do obrotu prawnego decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] spowodowało w konsekwencji naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy H. B. stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 roku w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Wobec niewywołującej skutków prawnych decyzji cofającej skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami organy obu instancji w sposób nieprawidłowy zastosowały art. 114 ust. 1 pkt 2 lit b ustawy Prawo o ruchu drogowym, gdyż uznały, że w celu przywrócenia tych uprawnień H. B. jest obowiązany poddać się egzaminowi sprawdzającemu jego kwalifikacje w zakresie teorii i praktyki i tym samym odmówiły skarżącemu wydania prawa jazdy. W ocenie Sądu taka interpretacja nie jest prawidłowa. Zgodnie bowiem z art. 114 ust. 1 pkt 2 lit b kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy (...), którego była pozbawiona na okres przekraczający 1 rok. H. B. na mocy wyroku Sądu Rejonowego w W. został pozbawiony uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi na okres 1 roku i zobowiązany do zwrotu prawa jazdy. Stosując się do wyroku skarżący w dniu 11 lutego 2005 roku złożył w Starostwie Powiatowym w W. prawo jazdy. Termin ten stanowił początek biegu terminu środka karnego i upłynął w dniu 11.02.2006 roku. Wobec powyższego organy obu instancji bezzasadnie uznały, że Starosta [...] nie może zwrócić skarżącemu prawa jazdy bez uprzedniego zdania przez niego egzaminu sprawdzającego. Okres, na jaki skarżący uprawnienie do kierowania pojazdami utracił to okres 1 roku, a przepis cytowanej ustawy wyraźnie stanowi o okresie przekraczającym 1 rok. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien zastosować się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] Wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania na podstawie art.152 powołanej ustawy. .