III SA/Łd 252/09

Dnia 29 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant Referendarz Sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2009 roku sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia terenu posesji do właściwego stanu sanitarnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...], znak [...]; 2/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3/ przyznaje adwokat B. P.-S., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., przy ul. [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złote obejmującą podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych stanowiącą opłatę skarbową od pełnomocnictwa, łącznie kwotę 309,80 (trzysta dziewięć 80/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokat B. P.-S. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi III SA/Łd 252/09 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] nakazującą Z. C. – współwłaścicielowi nieruchomości położonej w R. ul. A. – doprowadzenie w/w nieruchomości do należytego stanu higieniczno- sanitarnego w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym. Termin wykonania nałożonego obowiązku organ ustalił do dnia 15 maja 2009 r. Jako podstawę prawną decyzji organ II instancji powołał art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. Nr 122, poz. 851 z 2006 r. ostatnia zmiana Dz. U. z 2007r. Nr 176, poz. 1238), art. 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570), art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008, ostatnia zmiana Dz. U. z 2006 r. Nr 144, poz. 1042) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, w dniu 15 lipca 2008 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. wpłynęło pismo Z. C. informujące, że na terenie posesji przy ul. A. od kilku lat składowane są przez J. G. w dużej ilości odpady komunalne. W związku z zawiadomieniem, organ sanitarny w dniu 18 lipca 2008 r. przeprowadził kontrolę interwencyjną na terenie tej posesji. W dniu 3 września 2008 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. decyzją (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 4 ust. 1, art. 27 ust. 1 i art. 37 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 13 ust. 1, art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach ( Dz. U Nr 126, poz. 1384 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał Z. C. – współwłaścicielce posesji przy ul. A. w R. 1/ doprowadzić teren posesji do właściwego stanu sanitarnego, 2/ przeprowadzić w miejscach składowania odpadów zabiegi z zakresu dezynfekcji, dezynsekcji i deratyzacji i ustalił termin wykonania obowiązku do 31.10.2008 r. Na skutek odwołania wniesionego przez Z. C., która wskazywała, że właścicielem śmieci jest J. G., który nie zgadza się na ich usunięcie, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. decyzją z dnia [...] uchylił decyzję PPIS w R. znak: [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy odwołując się do art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach stwierdził, że organ I instancji winien jednoznacznie ustalić, który ze współwłaścicieli jest użytkownikiem nieruchomości oraz wskazał na konieczność przeprowadzenia rozprawy z udziałem wszystkich zainteresowanych, na której jednoznacznie zostanie ustalona osoba odpowiedzialna za zaistniały stan na posesji. Kolejną decyzją z dnia [...] PPIS w R. wydaną na podstawie art. 4 ust. 1, art. 27 ust. 1 i art. 37 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ( Dz. U. Nr 234, poz. 1570) oraz art. 104 k.p.a. nakazano Z. C. – współwłaścicielowi przedmiotowej nieruchomości doprowadzić nieruchomość do należytego stanu higieniczno-sanitarnego w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym i ustalono termin wykonania do dnia 15.05. 2009 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że wyznaczył rozprawę mającą na celu ustalenie w sposób jednoznaczny osoby odpowiedzialnej za zaistniały stan na posesji oraz który z współwłaścicieli jest użytkownikiem nieruchomości. O terminie rozprawy organ powiadomił domniemanych właścicieli posesji : Z. C., J. G., W. G. i I. G. W rozprawie 21 listopada 2008 r. uczestniczyła Z. C. i J. G. Na podstawie przedstawionego postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia 15 lipca 2008 r. sygn. I Ns 140/08 organ ustalił, że małżonkowie S. i Z. C. nabyli przez zasiedzenie z dniem 7 grudnia 2007 r. udział 8/9 części nieruchomości. Organ zaznaczył, że postanowienie Sądu Rejonowego nie jest prawomocne. Ustalił także na podstawie oświadczenia złożonego przez Z. C., że przebywa ona z mężem i dziećmi na przedmiotowej posesji 3-4 razy w tygodniu. Strona nie okazała na rozprawie stosownej umowy na odbiór odpadów lub faktur potwierdzających ich wywóz , a nieruchomość nie jest wyposażona w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych. W ocenie organu I instancji, z uwagi na to, że Z. C. jest współwłaścicielem nieruchomości oraz, że przebywa na jej terenie , zgodnie z art. 22 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jest ona zobowiązana do utrzymywania nieruchomości w należytym stanie higieniczno- sanitarnym. Taka sama odrębna decyzja w dniu [...] wydana została wobec J. G. – jako współwłaściciela nieruchomości będącego w posiadaniu pokoju mieszkalnego w budynku oraz działki położonej w obrębie przedmiotowej posesji . Od decyzji organu I instancji Z. C. wniosła odwołanie, w którym po raz kolejny podnosiła, że śmieci na terenie posesji są własnością J. G., który nikomu nie pozwoli ich uprzątnąć. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., po rozpatrzeniu odwołania Z. C., utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji. W uzasadnieniu po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno- sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności: prowadzić prawidłową gospodarkę odpadami, zwalczać gryzonie insekty i szkodniki, usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości, usuwać odchody zwierząt z nieruchomości. Wyjaśnił, że organ I instancji po wnikliwym przeanalizowaniu dokumentacji dotyczącej zalegania na terenie posesji przy ul. A. w R. znacznej ilości odpadów komunalnych oraz zapoznaniu z uzasadnieniem strony zawartym w odwołaniu stwierdził, że ponieważ Z. C. jest współwłaścicielką posesji, ciąży na niej obowiązek utrzymania nieruchomości w stanie, o którym mowa w cytowanym wyżej art. 22 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zagrożenie sanitarno - epidemiologiczne może wystąpić między innymi w wyniku stosowania nieprawidłowych technik gospodarowania odpadami komunalnymi powstającymi w gospodarstwach domowych. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż na przedmiotowej działce zgromadzone są znaczne ilości odpadów komunalnych stałych w postaci mieszanej, które zalegają bezpośrednio na gruncie w dłuższym okresie czasu. Składniki zawarte w odpadach głównie organiczne ulegają przemianom biochemicznym i oddziaływają na środowisko i człowieka przez produkty rozkładu. Zalegające na terenie posesji odpady charakteryzują się wieloma niekorzystnymi cechami m.in. niestabilnością, podatnością na zagniwanie, wydzielaniem uciążliwych odorów i stanowią ona potencjalne zagrożenie zakażeniem związane z obecnością w odpadach drobnoustrojów chorobotwórczych. Zalegające odpady stwarzają też dobre warunki dla żerowania owadów i bytowania gryzoni, które mogą przenosić zarazki chorobotwórcze. Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. C. W skardze podkreśliła, że postanowienie Sądu Rejonowego w Radomsku nie jest prawomocne, są jeszcze inni współwłaściciele nieruchomości, a w szczególności jeden współwłaściciel J. G., zamieszkujący na terenie tej posesji, który zwozi i składuje na jej terenie różne odpady. Skarżąca podkreśliła, że dopiero ona zgłosiła ten fakt pisemnie do PPIS w R., choć taki stan trwa od 15 lat. W jej ocenie obowiązek, który na nią nałożono powinien obciążać też pozostałych współwłaścicieli , a właściwie osobę , która przyznaje się do tych śmieci tj. J. G. Jak stwierdza skarżąca, J. G. grozi jej policją i sądem, gdyby je wywiozła, a zatem organy pomyliły się co do właściciela śmieci, którym jest J. G. Wnosi aby Gmina lub Urząd Miasta R. lub PPIS w R. wywieźli śmieci, a ona pokryje związane z tym koszty. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wnosił o oddalenie skargi. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej popierał skargę i wyjaśnił, że Sąd Okręgowy w Piotrkowie Tryb. postanowieniem z dnia 10 września 2009 r. w sprawie II Ca 463/09 uchylił postanowienie Sądu Rejonowego w Radomsku z dnia 15 lipca 2008 r. dotyczące zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.– Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b/naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd ocenia czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie należało uznać, że skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydana została z takim naruszeniem przepisów postępowania, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( tekst jedn. Dz. U z 2006 r., Nr 122 poz. 851 ze zm) określając zadania i zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w art. 1 stanowi, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami m.in. higieny środowiska – w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawania chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo- zdrowotnej (art. 2 ustawy). W dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących: - higieny środowiska, a zwłaszcza wody do spożycia , czystości powietrza atmosferycznego, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach czy też utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy/... /. Jak stanowi art. 27 ust. 1 wskazanej ustawy w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. W postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ( art. 37 ust 1 ustawy). W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne toczyło się w przedmiocie stanu sanitarnego posesji położonej w R. przy ul. A., na terenie której zgromadzono znaczną ilość odpadów komunalnych. Art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ( D. U. Nr 234, poz. 1570) , która weszła w życie 1 stycznia 2009 r., nakłada na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością obowiązek utrzymania jej w należytym stanie higieniczno – sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności: 1.prowadzenia prawidłowej gospodarki odpadami i ściekami; 2. zwalczania gryzoni, insektów i szkodników; 3. usuwania padłych zwierząt z nieruchomości; 4. usuwania odchodów zwierząt z nieruchomości. Z treści wskazanego przepisu wynika, że obowiązek utrzymania nieruchomości w należytym stanie obciąża wszystkie wskazane w tym przepisie podmioty, a więc zarówno właściciela (współwłaścicieli) nieruchomości, jak i jej posiadacza lub zarządzającego nieruchomością. W przypadku stwierdzenia naruszenia obowiązków wskazanych w tym przepisie, każdy z tych podmiotów może być adresatem decyzji wydawanej przez organ sanitarny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nie oznacza to jednak , w ocenie Sądu, dowolności w wyborze podmiotu, który zostanie zobowiązany do wykonania nałożonego obowiązku. Wydanie decyzji nakładającej na podmioty wymienione w art. 22 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi obowiązek usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, wymagało przede wszystkim przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli w sposób nie budzący wątpliwości określić krąg uczestników biorących udział w postępowaniu. Wskazane powyżej przepisy wyznaczają krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, toczącym się w oparciu o nie. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Przepis ten określa legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym, która oznacza uprawnienie do wzięcia udziału w postępowaniu w charakterze strony. Wiąże on to pojęcie z interesem prawnym ( obowiązkiem prawnym ), który można wyprowadzić tylko z przepisu prawa materialnego, w tym przypadku m.in. z art. 22 ust.1 wskazanej wyżej ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń/../. W rozpatrywanej sprawie wymóg prawidłowego ustalenia stron postępowania i zapewnienia im udziału w postępowaniu nie został spełniony, czym organ naruszył art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na niego obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organ ustalał bowiem stan prawny nieruchomości na podstawie nieprawomocnego postanowienia Sądu stwierdzającego zasiedzenie, które następnie zostało uchylone postanowieniem Sądu Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim, a ponadto (nawet gdyby postanowienie to uprawomocniło się) i tak nie zawiadomił o toczącym się postępowaniu ewentualnego drugiego współwłaściciela 8/9 części nieruchomości – męża Z. C. – S. C. Uzasadnienie nie zawiera także ustaleń co do tego, w czyim faktycznie posiadaniu nieruchomość się znajduje. Nadesłane Sądowi akta administracyjne, które nie są zszyte i stanowią luźny zbiór dokumentów, nie zawierają dowodów doręczenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji innym podmiotom, poza skarżącą. W aktach administracyjnych znajduje się natomiast decyzja z dnia 14 stycznia 2009 r. wydana przez PPIS w R. nakazująca J. G. – współwłaścicielowi, będącemu w posiadaniu pokoju w budynku i działki usytuowanej w obrębie posesji położonej przy ul. A. doprowadzenie w/w nieruchomości do należytego stanu higieniczno – sanitarnego /.../, przy czym z jej uzasadnienia nie wynika na jakiej podstawie organ ustalił, że J. G. jest także współwłaścicielem nieruchomości. Decyzja ta prawdopodobnie pozostaje w obrocie prawnym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a także uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełniają wymogów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. gdyż w zasadzie referują przebieg postępowania zamiast wskazywać stan faktyczny ustalony w tym postępowaniu i dowody, na których został oparty oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z uzasadnienia nie wynika też czy organ ustalał kto spowodował nagromadzenie tak znacznej ilości śmieci na nieruchomości. Organy nie odniosły się także do zarzutów skarżącej, która wskazywała J. G., jako właściciela zgromadzonych na działce odpadów, który nie pozwoli jej na usunięcie ich z nieruchomości. Reasumując, obowiązek doprowadzenia nieruchomości do należytego stanu higieniczno-sanitarnego nałożony został na skarżącą – jako współwłaścicielkę bez miarodajnego ustalenia wszystkich stron postępowania, w tym współwłaścicieli i ewentualnie posiadaczy przedmiotowej nieruchomości, gdy tymczasem, w ocenie Sądu, oni wszyscy powinni mieć zapewniony udział w tym postępowaniu. Ponadto sprawa dotycząca nałożenia obowiązku doprowadzenia danej nieruchomości do właściwego stanu sanitarnego na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej winna być rozstrzygnięta przez organy sanitarne w jednej decyzji, nawet jeżeli organ ustali, że obowiązek ten obciąża kilka osób. Powyżej wskazane naruszenia przepisów postępowania uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. i spowodowały brak możliwości oceny zaskarżonej decyzji co do meritum. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien w oparciu stosowne dokumenty: tj. wypis z Księgi Wieczystej, prawomocne orzeczenie sądu, ustalić kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, czy z nieruchomości korzystają też osoby nie posiadające tego przymiotu ( posiadacze samoistni lub zależni ) i zapewnić im udział w postępowaniu. Wydana decyzja winna odpowiadać wszystkim wymogom określonym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. R.A.