III SA/Łd 264/09

Dnia 18 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi S. L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] numer [...]. Decyzją z dnia [...] roku nr [...]Komendant Wojewódzki Policji w .Ł., na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 oraz art. 127 § 2 k.p.a. i art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, po rozpatrzeniu odwołania S. L. od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że raportem z dnia 10 kwietnia 2008 roku skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Ł. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Skarżący pełni służbę w Policji od dnia 15 stycznia 1993 roku, a z dniem 15 stycznia 1996 roku został mianowany policjantem w służbie stałej. Organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z uwagi na fakt, że małżonka skarżącego legitymuje się prawem własności spółdzielczego lokalu mieszkalnego nr [...]w Ł. przy ul. A. [...]. W odwołaniu skarżący zaznaczył, że zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących policjantowi norm zaludnienia. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie powołał się na przepis art. 88 ustawy o Policji, z którego wynika, że policjantowi nie posiadającemu lokalu mieszkalnego przysługuje prawo do lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W myśl przepisu art. 92 wskazanej ustawy policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej wówczas przysługuje mu równoważnik pieniężny. Organ odwoławczy zaznaczył, że skarżący wraz z żoną i dwojgiem dzieci zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, do którego spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu przysługuje małżonce skarżącego. Mieszkanie składa się z dwóch pokoi i kuchni o powierzchni użytkowej 37,59 m kw., w tym mieszkalnej 25,50 m kw. Organ II instancji powołał się również na § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zgodnie z którym - równoważnik pieniężny za brak lokalu przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają m.in. spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji okoliczność, że funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny posiadają lokal mieszkalny wyłącza możliwość przyznania równoważnika. W skardze z dnia 29 kwietnia 2009 roku S. L. wniósł o uchylenie powyższej decyzji, podnosząc argumenty wskazane w toku postępowania administracyjnego. Funkcjonariusz zaznaczył, że zajmowany lokal nie spełnia norm zaludnienia wynikających z rozporządzenia MSWiA. W ocenie skarżącego z chwilą narodzin jego drugiego syna, czyli z dniem 17 kwietnia 2009 roku powierzchnia mieszkalna, uwzględniając wynikające z rozporządzenia normy zaludnienia powinna wynosić od 28 do 40 m², co świadczy o tym, że zaistniały przesłanki do przyznania równoważnika pieniężnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2009 roku referendarz sądowy umorzył postępowanie w przedmiocie przyznania prawa pomocy. Natomiast postanowieniem z dnia 7 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiesił postępowanie sądowe do czasu podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 788/08 w zakresie pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W dniu 25 listopada 2009 roku, z uwagi na fakt, że w sprawie I OPS 7/09, która toczyła się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 18 listopada 2009 roku podjęto uchwałę, a więc ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, Sąd podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kognicji sądów administracyjnych ogranicza się zatem do badania zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa, w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola wydanych decyzji wykazała, iż zaskarżone decyzje nie odpowiadają przepisom prawa, co zobowiązywało Sąd do uchylenia obydwu rozstrzygnięć. Na wstępie rozważań należy zaakcentować, iż dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, w dacie rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny, zasadnicze znaczenie ma uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 roku (sygn. akt I OPS 7/09). Istota przedstawionego w niej do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego sprowadza się do tego, czy równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, jeżeli funkcjonariusz (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu, w którym zajmuje część domu (mieszkanie) o powierzchni, która nie odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkaniowej według norm zaludnienia lokali mieszkalnych określonych w rozporządzeniu z dnia 21 czerwca 2002 roku. W uchwale tej wywiedziono, że równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) , przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, którego małżonek jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 roku. Pomimo, że wskazana uchwała dotyczy zasadności przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu funkcjonariuszowi Straży Granicznej, to z uwagi na tożsamość przepisów regulujących kwestie przyznawania równoważnika znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania lokalu jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza z uwagi na nieposiadanie lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej ze względu na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w przytoczonym art. 99 ust. 1 ustawy. W uchwale tej stwierdzono również, że przepisów art. 92 i 99 ustawy o Straży Granicznej wynika, że funkcjonariuszowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego, a więc nie przysługuje mu prawo do lokalu w razie zaistnienia określonych przesłanek. Nie ulega wątpliwości, że funkcjonariusz nie ma prawa do przydziału lokalu, jeżeli w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, posiada lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 99 pkt 2) albo gdy taki lokal posiada małżonek funkcjonariusza (art. 99 pkt 3). Oznacza to, że w sytuacji gdy funkcjonariusz albo jego małżonek nie posiadają takiego lokalu, mają prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, a gdy lokal mieszkalny nie zostanie przydzielony, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, gdyż nie posiada lokalu mieszkalnego, w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Posiadanie lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej, nie jest powiązane z określonym tytułem prawnym do tego lokalu, a więc może to być także lokal stanowiący odrębną nieruchomość, której właścicielem lub współwłaścicielem jest funkcjonariusz lub jego małżonek. Istotne jest to, czy posiadany lokal ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną przysługującą funkcjonariuszowi. W tym kontekście należy rozpatrywać sytuację, gdy funkcjonariusz lub jego małżonek posiadają dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Istotne jest to, czy posiadanie takiego domu oznacza zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że analizowane przepisy nie stanowią o tym, że funkcjonariusz (jego małżonek) jest właścicielem lub współwłaścicielem domu, ale o tym, że funkcjonariusz (jego małżonek) posiada dom, co wyraźnie wskazuje, iż chodzi tu o faktyczne posiadanie domu jako mieszkania, bez względu na to jaki jest tytuł prawny posiadania tego domu (mieszkania). Prowadzi to do wniosku, iż okoliczność, że funkcjonariusz (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego (domu mieszkalno - pensjonatowego) nie oznacza, że tym samym posiada taki dom, w rozumieniu art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, co powoduje, że nie ma prawa do przydzielenia lokalu mieszkalnego w drodze decyzji, a więc nie ma również prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Kwestia posiadania domu, jako przesłanki wyłączającej prawo do przydziału lokalu i równoważnika pieniężnego, łączy się z zaspokojeniem lub niezaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza poprzez posiadanie odpowiedniego mieszkania w takim domu. Posiadanie domu jednorodzinnego (domu mieszkalno-pensjonatowego) przez funkcjonariusza (jego małżonka), w rozumieniu art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej, jako przesłanka wyłączająca prawo do przydzielenia lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji do wyłączenia prawa do równoważnika pieniężnego, ma miejsce wówczas, gdy funkcjonariusz posiada w takim domu mieszkanie odpowiadające przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Podstawę materialnoprawną niniejszej sprawy rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007 roku, Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). W myśl art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Natomiast przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA wymienia negatywne przesłanki, których istnienie wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Punkt 5 § 1 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej nie zajmują lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego albo spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego będącego przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. W świetle powyższej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 roku należy uznać, że użyty w treści art. 92 ust. 1 ustawy o Policji zwrot "brak lokalu mieszkalnego" należy interpretować, jako brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej przysługującej policjantowi z uwzględnieniem członków jego rodziny. W sytuacji zatem, gdy posiadany przez policjanta lokal jest mniejszy od przysługujących mu norm zaludnienia, winien on otrzymać równoważnik z tytułu braku odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Należy też dodać, że rozwiązania przyjęte w ustawie o Policji, w szczególności wymóg uwzględniania normy zaludnienia determinują interpretację przepisów aktu wykonawczego tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych. Równoważnik pieniężny jest świadczeniem zastępczym przyznawanym policjantom do czasu zrealizowania prawa do lokalu przez jego przydział lub przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Stanowisko jakie zajęły organy w niniejszej sprawie i wykładnia przepisów jakiej dokonały, są nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, w sposób nieuzasadniony stawiając w nierównej sytuacji funkcjonariusza, który nie posiada żadnego lokalu i któremu przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego lub środków na jego uzyskanie lub równoważnika pieniężnego oraz funkcjonariusza, który posiada lokal o powierzchni mniejszej niż wynikające z przepisów prawa normy i któremu ustawa również przyznaje uprawnienie do uzyskania przydziału lokalu (a zatem uznać należy, że jego potrzeby mieszkaniowe pozostają niezaspokojone), jednakże pozbawia go możliwości uzyskania świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że rozstrzygnięcia organów I i II instancji dotknięte są uchybieniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez wadliwą wykładnię art. 92 ustawy o Policji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 17 marca 2009 roku Komendanta Miejskiego Policji w Ł. D.T.