III SA/Łd 265/10

Dnia 15 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2010 roku sprawy ze skargi J. J. na czynność Starosty Z. z dnia [...] w przedmiocie zmiany organizacji ruchu p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. W dniu 29 kwietnia 2009 r., działający z upoważnienia Starosty Z.Naczelnik Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Z., zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu na ul. W. w Z. W opracowaniu do projektu wskazano, że jego celem jest wprowadzenie jednego kierunku ruchu z wlotem od strony ulicy [...]. Uzasadniono wprowadzenie powyższego tym, że ulica W. w Z. jest ulicą o nawierzchni asfaltowej. Droga jest w zarządzie i własnością Gminy Miasto Z. Na tej ulicy występuje duże natężenie ruchu. Wprowadzenie jednego kierunku ruchu zwiększy przepustowość pojazdów oraz poprawi sytuację parkowania pojazdów. Pismem z dnia 14 września 2009 r. pełnomocnik J. J. – adwokat Z.W.zwrócił się do Starosty Z. o przedstawienie dokumentów dotyczących zmiany organizacji ruchu na ul. W. w Z. W odpowiedzi na powyższe pismo działający z upoważnienia Starosty Z. Naczelnik Wydziału Komunikacji przesłał pełnomocnikowi J.J. kserokopię stałej organizacji ruchu na ul. W. w Z. Pismem z dnia 8 października 2009 r. pełnomocnik J.J. wezwał Starostę Z. do usunięcia naruszenia prawa poprzez przywrócenie poprzedniej organizacji ruchu na ul. W. w Z., tj. ruchu dwukierunkowego zamiast ruchu jednokierunkowego. Z prezentaty na ww. piśmie wynika, że wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Z.w dniu 20 października 2009 r. Pismem z dnia 23 października 2009 r. Starosta Z. wezwał pełnomocnika J. J. do przedłożenia pełnomocnictwa z pełnymi danymi mocodawcy, tj. wskazania adresu zamieszkania mocodawcy, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, zaś pismem z dnia 10 listopada 2009 r. na podstawie art. 64 § 1 k.p.a. pozostawił wezwanie do usunięcia naruszenia prawa bez rozpoznania. Pełnomocnik J..J. pismem z dnia 25 listopada 2009 r. złożył do W. Ł., za pośrednictwem Starostwa Powiatowego w Z. (data wpływu 30 listopada 2009 r.), zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Powyższe zażalenie zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., które postanowieniem z dnia [...]r. uznało zażalenie na bezczynność organu za niezasadne. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że żądanie skierowane do organu administracji dotyczyło przywrócenia poprzedniej organizacji ruchu, które nie jest sprawą załatwianą w drodze decyzji administracyjnej, wobec powyższego nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne i ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania, a więc chybiony jest pogląd, że organ naruszył normę określoną w art. 35 lub 36 tej ustawy. Pismem z dnia 16 lutego 2010 r. pełnomocnik J. J. wezwał ponownie Starostę Z. do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 1 marca 2010 r. Starosta Z. udzielił odpowiedzi na powyższe pismo. W dniu 1 kwietnia 2010 r. pełnomocnik J. J. wniósł do WSA w Łodzi skargę na czynność Starosty Z. z dnia 29 kwietnia 2009 r. dotyczącą zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu na ul. W.w Z. Zaskarżonej czynności zarzucił: naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wyrażające się w naruszeniu art. 6 i 7 k.p.a. poprzez działanie sprzeczne z przepisami prawa oraz interesem społecznym i słusznym interesem obywateli wbrew zasadzie praworządności, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. poprzez niezastosowanie § 8 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 5 pkt 1) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem w wyniku zatwierdzeń zmiany organizacji ruchu na podstawie projektu nie zawierające, obligatoryjnych elementów w postaci planu orientacyjnego oraz opisu technicznego, poprzez niezastosowanie § 7 ust. 4 pkt 1b ww. rozporządzenia przez nieprzeprowadzenie badań wykazujących, iż zmiana organizacji ruchu zmniejszy natężenie ruchu, mimo że natężenie ruchu było przesłanką wprowadzenia zmiany, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 - rozporządzenia w wyniku nie odrzucenia projektu zmiany organizacji mimo jego nieefektywności oraz niezgodności z potrzebami społeczności lokalnej, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 8 ust. 5 pkt rozporządzenia poprzez zastąpienie znaku P-4 nieznanym przepisom prawa znakiem P-2a, a w rezultacie niezgodności projektu z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, w konsekwencji poprzez niezastosowanie § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem przez wprowadzenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu z powodu zatwierdzenia organizacji ruchu naruszającej ww. przepisy, a zwłaszcza § 8 ust. 5 pkt 2. W odpowiedzi na skargę Starosta Z.wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że sprawy z zakresu organizacji ruchu na drogach nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, lecz dokonywane poprzez czynność techniczno organizacyjną w ramach tzw. "uprawnień władczych"; nie są także sprawami indywidualnymi, gdyż dotyczą z reguły ogółu uczestników korzystających z danego traktu. Przedmiotowej zmiany organizacji ruchu na ul. W. w Z. dokonano na wniosek Miasta Z. - jako zarządcy tej drogi, po uprzedniej modernizacji jej nawierzchni oraz urządzeniu w stosownych miejscach zatok parkingowych. Pozwoliło to uporządkować ruch na ulicy W. w Z., a przede wszystkim znacznie poprawiło bezpieczeństwo ruchu tak pojazdów jak i pieszych, co przychylnie zostało przyjęte przez ogół korzystających z tej drogi mieszkańców, przedsiębiorców, w tym Zakładu Energetycznego. Nikt poza panem J. (którego posesja zlokalizowana jest przed wylotem ul. W. w ulicą K.), nie złożył żadnych uwag związanych ze zmianą organizacji ruchu. Niezasadnym byłoby zatem spełnienie indywidualnego żądania, które byłoby sprzeczne z interesem ogółu. Natomiast zarzuty naruszenia prawa (art. 6 i 7 k.p.a.) przez starostę w tym przedmiocie, świadczą o niezrozumieniu istoty sprawy przez wnoszącego. Zarzut naruszenia § 5, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem jest bezpodstawny, bowiem w przedmiotowej sprawie nie zachodziła żadna z wymienionych w tych przepisach powołanego rozporządzenia (§ 8.5), obligatoryjnych podstaw odrzucenia projektu. Brak jest zatem przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego (§ 8.5.1), jak również, że istnieje niezgodność projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczenia na tej drodze znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (§ 8.5.2), bowiem tylko przy zaistnieniu tych przypadków organ zarządzający ruchem obowiązany jest odrzucić dany projekt organizacji ruchu. Pozostałe przypadki odrzucenia projektu określone w § 8.6 rozporządzenia mają charakter fakultatywny i pozostawione są ocenie organu zarządzającego ruchem. W przedmiotowej sprawie organ nie dopatrzył się niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej, z potrzebami społeczności lokalnej, czy też nieefektywności projektowanej organizacji ruchu. Wręcz przeciwnie, zmiana ta zwiększyła przepustowość pojazdów oraz poprawiła sytuację ich parkowania, a także zwiększyła bezpieczeństwo ruchu pojazdów i pieszych. Nieuzasadniony jest także zarzut pełnomocnika co do zastosowania nie istniejącego prawnie poziomego znaku drogowego P-2a - linia (segregacyjna) pojedyncza ciągła – wąska, w miejsce znaku P-4, co świadczy o braku znajomości przepisów w tym zakresie, tj. rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych - § 8.6.3 i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa drogowego i warunków ich umieszczania na drogach -załącznik nr 2, pkt 2.2.1.6 dot. "Linia pojedyncza ciągła - wąska", określona jako znak P-2a, który stosuje się do oddzielania pasów ruchu w tym samym kierunku. Organ wskazał, że bezzasadny jest także zarzut nieprzeprowadzenia badań wskazujących, iż zmiana organizacji ruchu zmniejszy natężenie ruchu. Przeprowadzenie takiego badania w świetle § 7.4.1b powołanego rozporządzenia, nie jest obligatoryjne, a ponadto organ może żądać jego przeprowadzenia tylko w uzasadnionych przypadkach, co do zasady złożonych i skomplikowanych np. dotyczących organizacji ruchu na skrzyżowaniach. Przedmiotowa zmiana organizacji ruchu do złożonych i skomplikowanych nie należy i nie budzi wątpliwości co do jej efektywności. Na rozprawie w dniu 1 września 2010 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że podstawą wniesionej skargi jest art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawa o samorządzie powiatowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl § 3 art. 3 cytowanej ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie podstawą wniesionej skargi jest art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawa o samorządzie powiatowym. W myśl przepisu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1592 ze zm.) - zwanej dalej ustawą o samorządzie powiatowym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, zaś stosownie do art. 88 ust. 1 przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Nie ulega wątpliwości, że możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego działania organu, o którym mowa w przepisie art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym, nie obejmuje wszelkich działań podejmowanych przez organ powiatu. Skarga wnoszona w trybie art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym jest dopuszczalna tylko w sprawie z zakresu administracji publicznej. A zatem możliwość skorzystania z drogi sądowoadministracyjnej przewidzianej w przepisie art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym wymaga w pierwszej kolejności dokonania analizy przedmiotu sporu kwestionowanego w tym trybie pod kątem dopuszczalności skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W niniejszej sprawie należy uznać, że czynność Starosty Z. w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu ma charakter czynności z zakresu administracji publicznej, co znajduje oparcie w art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6. Ponadto stosownie do § 6 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729), organizację ruchu zatwierdza, na podstawie projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi. Przewidziane w rozporządzeniu działania w zakresie zarządzania ruchem, do których należy między innymi zatwierdzanie organizacji ruchu, podejmowane i realizowane są przez stosowne organy w celu zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego i przy uwzględnieniu potrzeb efektywnego wykorzystania dróg publicznych oraz potrzeb społeczności lokalnych (art. 10 ust. 12 Prawa o ruchu drogowym). Dlatego niewątpliwie czynności te należą do zadań administracji publicznej na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zatwierdzając organizację ruchu organ nie wydaje decyzji, postanowienia, czy też innego aktu (w tym czynności materialno-technicznej), o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie (por. postanowienie NSA z 16 września 2004r., ONSAWSA 2004, nr 2, poz.30, s.27) przyjmuje się zgodnie, że w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. chodzi o akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnie oznaczonych podmiotów, co wyłącza potraktowanie zatwierdzenia organizacji ruchu jako akt lub czynność wymienioną w tym przepisie (patrz: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., 3 wydanie, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, s. 30). Mając na uwadze powyższe unormowania, wskazać należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie czynność Starosty Z. w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu, to czynność podlegająca kontroli sądowej zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W niniejszej sprawie nie zostały jednak spełnione inne przesłanki formalne umożliwiające merytoryczne rozpoznanie skargi. Zgodnie z art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynność podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia. Instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest surogatem środków odwoławczych, co wynika z art. 52 § 3 i § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie budzi bowiem wątpliwości, że ilekroć ustawodawca mówi o środkach odwoławczych ma na myśli prawo strony do jednokrotnego wniesienia danego środka (np. odwołania, zażalenia) od określonego aktu administracyjnego (np. decyzji, postanowienia). Niedopuszczalne jest zatem traktowanie instytucji wezwania jak czynności, która nie wywołuje żadnych skutków prawnych i wobec tego może być powtarzana wielokrotnie, bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby tę czynność znaczenia prawnego. Należy zatem podkreślić, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 87 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej czynności prawnej organu powiatu jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu i nie rodzą skutków prawnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r. sygn. akt OSA 2/02, ONSA 2003/1/2). Skarżący po raz pierwszy wezwał Starostę Z. do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 8 października 2009 r., a zatem powtórne wezwanie z dnia 16 lutego 2010 r. nie mogło wywołać skutku prawnego. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. – w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07, ONSA/WSA 2007/3/60 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 i 101a ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Powyższa uchwała ma zastosowanie również w przypadku pozostałych ustaw samorządowych, a więc i skarg wnoszonych w trybie art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W niniejszej sprawie skarżący wezwał Starostę Z. do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 8 października 2009 r., które wpłynęło do organu jak wynika z prezentaty w dniu 20 października 2009 r. Ponieważ organ administracji nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi na czynność Starosty Z. w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu biegł od dnia 21 października 2009 r. i upłynął w dniu 21 grudnia 2009r. Wobec powyższego, skarga wniesiona w następstwie powtórnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w dniu 1 kwietnia 2010 r., jako spóźniona podlegała odrzuceniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało postanowić jak w sentencji. tp