III SA/Łd 266/08

Dnia 16 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA: Janusz Furmanek Sędzia WSA: Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2008 roku sprawy ze skargi A. J. na decyzję Łódzkiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...], Nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. J., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w P. z dnia [...] roku, Nr [...] o zwolnieniu z dniem 31 marca 2008 roku A. J. ze służby w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w P. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, decyzją personalną z dnia [...] roku Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w P. zwolnił Asp. A. J. – Dowódcę Jednostki Ratowniczo – Gaśniczej w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w P., z dniem 31 marca 2008 roku, ze służby w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w P. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 32 ust. 1 pkt 3 oraz art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 96, poz. 667 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że A. J. pełni służbę w Państwowej Straży Pożarnej od dnia 19 lipca 1979 roku. Tym niemniej do wysługi emerytalnej strony wlicza się okresy poprzedniego zatrudnienia na mocy ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2004 roku Nr 8, poz. 67 ze zm.). Łącznie wysługa emerytalna strony wynosi 36 lat i 10 miesięcy. Zgodnie z regulacją art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, strażaka można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. W odwołaniu od powyższej decyzji A. J. wniósł o jej zmianę i pozostawienie go na dotychczasowym stanowisku. W motywach wskazał, że decyzja o zwolnieniu go ze służby nie jest w żaden racjonalny sposób uzasadniona, gdyż posiada on wszystkie niezbędne kwalifikacje do pracy, a wiek – 53 lat nie stoi na przeszkodzie, gdyż pozostaje on w dobrej kondycji fizycznej i psychicznej. Ponadto, okres 30 lat wysługi emerytalnej nie dotyczy służb mundurowych. W jednostce, w której pełni służbę odwołujący się, kilka osób osiągnęło 30 letni okres wysługi emerytalnej i żadna z nich nie otrzymała decyzji o zwolnieniu ze służby. Z tych powodów decyzja organu I instancji jest dla odwołującego się krzywdząca. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że zgodnie z regulacją art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, strażaka można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Do zwolnienia ze służby w komendzie powiatowej (miejskiej) właściwy jest komendant powiatowy (miejski) – art. 32 ust. 3 pkt 3 w/w ustawy. Uwzględniając zarzuty podniesione w odwołaniu organ wyjaśnił, że w przepisach o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym istnieją dwie granice dla uzyskania świadczenia emerytalnego – wiek i staż pracy. Tym niemniej w przypadku niektórych zawodów – w tym m. in. w Państwowej Straży Pożarnej, jest to wyłącznie granica stażu służby. Osiągnięcie tej granicy pozwala strażakowi złożyć raport o zwolnienie ze służby, bądź w przypadku braku takiego raportu – prawo umożliwia przełożonemu zwolnienie ze służby i przeniesienie strażaka w stan spoczynku. W przypadku przeniesienia w stan spoczynku nie jest wymagana zgoda strażaka, ani nie jest wymagane spełnienie żadnych dodatkowych wymogów. W tej sytuacji na podjęcie takiej decyzji nie wpływa wiek, stan zdrowia, kwalifikacje, nienagannie pełniona służba, ani sytuacja materialna strony. Jedynym kryterium, zdaniem organu, jest posiadanie co najmniej 30 – letniej wysługi emerytalnej, a decyzja o zwolnieniu nie wymaga żadnych dodatkowych uzasadnień. W związku z przejściem na emeryturę strażak otrzymuje odprawę i inne świadczenia, a pozostając w stanie spoczynku korzysta z przywilejów socjalnych należnych emerytowanym funkcjonariuszom pożarnictwa, zatem sytuacja materialna strażaka jest zabezpieczona. Prawo do decydowania, która z osób posiadających ponad 30 – letnią wysługę emerytalną zostanie zwolniona ze służby należy do uprawnień przełożonego, który prowadzi politykę kadrową w podległej sobie jednostce organizacyjnej. W stanie faktycznym sprawy, uwzględniając sam okres służby w Państwowej Straży Pożarnej i zaliczany do tego czasu okres służby wojskowej, odwołujący się posiada na dzień wydania decyzji, wymagany prawem minimalny okres wysługi emerytalnej (30 lat, 8 miesięcy i 21 dni). Tym niemniej, na mocy art. 16 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...),Państwowej Straży Pożarnej (...) i ich rodzin(t. j. Dz. U. z 2004r. Nr 8 poz. 67 ze zm.) do wysługi emerytalnej funkcjonariuszy, którzy pozostawali w służbie przed 2 stycznia 1999r., zalicza się także podlegające obowiązkowi ubezpieczenia społecznego okresy zatrudnienia przed podjęciem służby w Państwowej Straży Pożarnej. Przy czym, staż służby nie jest tym samym co wysługa emerytalna. Wysługa emerytalna to okres także innego zatrudnienia, który łącznie wynosi w przypadku strony odwołującej się ponad 36 lat. Reasumując organ stwierdził, że decyzja I instancji nie zawiera wad formalno – prawnych, ani uchybień pozwalających uchylić decyzję z mocy prawa. Decyzja została wydana na podstawie właściwych przepisów proceduralnych i materialnych. W skardze na powyższą decyzję A. J. wniósł o uchylenie decyzji II, jak i I instancji. W motywach skargi opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż decyzja o zwolnieniu strażaka ze służby, w opisanych okolicznościach, nie wymaga uzasadnienia. Zdaniem skarżącego brak uzasadnienia stanowi naruszenie zasady przekonywania i uniemożliwia kontrolę legalności rozstrzygnięcia. Przepis art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej stanowi, że strażaka można zwolnić, a nie "strażaka zwalnia się". Wobec takiego sformułowania cytowanego przepisu, zdaniem skarżącego, samo nabycie prawa do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej nie jest przesłanką wystarczającą do zwolnienia strażaka. Ponadto, przepis wymaga 30 lat służby w Państwowej Straży Pożarnej, a skarżący nie posiada takiego stażu. Reasumując skarżący powtórzył argumentację odwołania, iż mimo osiągnięcia 53 lat ma on dobrą sprawność fizyczną i psychiczną, posiada niezbędne kwalifikacje, jest pracownikiem sumiennym i obowiązkowym, nie karanym. Wiele osób mimo osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej nie zostało zwolnionych ze służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi): 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Badając legalność zaskarżonego aktu Sąd stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. W stanie faktycznym sprawy materialno – prawną podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 96, poz. 667 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż strażaka można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Decyzję w tym przedmiocie podejmuje, w komendzie powiatowej – komendant powiatowy (art. 32 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy), od której przysługuje strażakowi odwołanie do wyższego przełożonego (art. 32 ust. 2 w/w ustawy). Z treści art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wynika, że decyzja o zwolnieniu strażaka ze służby w opisanym przypadku ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Przepis ten bowiem stanowi, że strażaka "można zwolnić". Na wstępie wyjaśnić należy, iż sądowa kontrola decyzji uznaniowych sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności, sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Organy powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez stronę decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego). Duże znaczenie dla realizacji tej zasady będzie miało prawidłowe realizowanie przez organy obowiązku udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego). Nadto, organy są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) i na podstawie całokształtu tego materiału ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Istotnym elementem zasady przekonywania będzie również przedstawienie procesu ustalenia stanu faktycznego i zastosowania przepisu prawa w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie bowiem z treścią art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaniechanie wyjaśnienia stronie wszystkich przesłanek, które brały pod uwagę organy orzekając w sprawie, stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W stanie faktycznym sprawy, organy orzekające obu instancji, w ocenie Sądu, naruszyły zasady ogólne postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 9, 11 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu organy orzekające nie uzasadniły swojego stanowiska w sposób wystarczający. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji ograniczył się bowiem tylko do wykazania, że skarżący spełnił wymóg 30 letniej wysługi lat. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji również stwierdził, że spełnienie przesłanki posiadania 30 lat wysługi emerytalnej jest wystarczającym powodem zwolnienia skarżącego ze służby i dodał, że to przełożony prowadzi politykę kadrową w podległej sobie jednostce organizacyjnej. Tym niemniej zaniechał już podania kierunków bądź celów tej polityki, które uzasadniałyby zwolnienie skarżącego ze służby. Tymczasem rozstrzygnięcie, szczególnie podjęte w ramach uznania administracyjnego, powinno być wnikliwie, przekonywująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W przypadku decyzji uznaniowej organ zobowiązany jest w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Ogólne powołanie się na prawo do prowadzenia polityki kadrowej nie spełnia wymagań stawianych decyzjom administracyjnym wydawanym w ramach uznania administracyjnego. Skarżący w treści odwołania podnosił okoliczność, że nie on jeden spełniał przesłanki do zwolnienia w trybie cytowanego art. 43 ust. 3 pkt 3, tymczasem tylko on został zwolniony. W tej sytuacji skarżący miał prawo poznać przesłanki tak podjętej decyzji i jeżeli uzasadniały ją względy prowadzonej polityki kadrowej to po stronie organu istniał obowiązek wyjaśnienia skarżącemu celów i kierunków tej polityki z uwzględnieniem indywidualnego stanu faktycznego w sprawie skarżącego. Przede wszystkim jednak organ odwoławczy w treści uzasadnienia swojej decyzji podał, że ustawa o Państwowej Straży Pożarnej nie uzależnia decyzji o przeniesieniu w stan spoczynku od zgody strażaka oraz spełnienia jakichkolwiek kryteriów. Nie nakłada również dodatkowych ograniczeń. Na podjęcie decyzji nie maja więc wpływu np. stan zdrowia, wiek, posiadane kwalifikacje, nienagannie pełniona służba, czy sytuacja materialna strony. Jedynym kryterium uprawniającym do zwolnienia ze służby, zdaniem organu, jest posiadanie przez strażaka co najmniej 30 – letniego okresu wysługi emerytalnej. Skorzystać z tego prawa przełożony może w każdym czasie, a decyzja w tym przedmiocie nie wymaga żadnych dodatkowych uzasadnień. W ocenie Sądu taka interpretacja przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia jest błędna i wskazuje na niezrozumienie przez organ administracji pojęcia decyzji uznaniowej jaką jest decyzja podejmowana na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 3 cytowanej ustawy. Osiągnięcie przez strażaka odpowiedniego okresu wysługi emerytalnej otwiera możliwość zwolnienia strażaka. Przepis art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wprost stanowi, że "strażaka można zwolnić". Wynika z tego, że zwolnienie nie ma charakteru obligatoryjnego, a już na pewno z treści powyższego przepisu nie wynika, że decyzja w tym przedmiocie nie podlega dodatkowemu uzasadnieniu. Sąd zgadza się z poglądem, że w omawianym przypadku organ nie musi brać pod uwagę takich aspektów jak wiek, kwalifikacje zawodowe, predyspozycje fizyczne i psychiczne strażaka, sytuacja osobista, nie oznacza to jednak, że nie ma obowiązku szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia decyzji podjętej w ramach uznania administracyjnego. Owszem podstawą podjętej decyzji mogą być względy prowadzonej przez przełożonego polityki kadrowej, jednak kierunki, założenia i cele tej polityki powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji o zwolnieniu strażaka ze służby. W ocenie Sądu z takim stanowiskiem nie stoi w sprzeczności pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w cytowanym przez organ wyroku z dnia 26 lipca 2001r. w sprawie sygn. akt II SA 618/2001. W powyższym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja podjęta w trybie art. 43 ust. 3 pkt 3 w/w ustawy nie nakłada na organ dodatkowych ograniczeń i w konsekwencji podnoszone argumenty dotyczące kwalifikacji zawodowych, wykonywanych obowiązków i sytuacji osobistej nie mogą mieć decydującego znaczenia w sprawie. Nie oznacza to jednak zdaniem składu orzekającego w przedmiotowej sprawie, że w przypadku spełnienia określonej w cytowanym artykule przesłanki, organ podejmując fakultatywną decyzję o zwolnieniu strażaka ze służby nie musi wnikliwie uzasadnić swojego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, stanowisko organu byłoby zasadne, gdyby ustawodawca uznał spełnienie przesłanki osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, jako obligatoryjnej podstawy zwolnienia strażaka ze służby. Dając organowi tylko możliwość zwolnienia strażaka w takim przypadku ("strażaka można zwolnic") tym samym zobowiązał organ do uzasadnienia skorzystania z danej mu możliwości. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły zasady ogólne postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, 7, 8, 11 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie Sąd ocenił, że naruszenie to ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy regulacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K.O.