III SA/Łd 273/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postanawia: zawiesić postępowanie sądowo administracyjne. III SA/Łd 273/14 UZASADNIENIE "A" Sp. z o.o. z siedzibą w N. wniosła skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie przedłużenia spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż przyczyną umorzenia postępowania w sprawie był fakt wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie gier w trakcie trwającego postępowania. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów odwołania, w tym zasadniczego w zakresie charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych oraz obowiązku notyfikacji tej ustawy przez Komisję organ przedstawił obszerną argumentację, opartą tak na praktyce prowadzenia działalności gospodarczej przez różne podmioty w zakresie hazardu, orzecznictwie Trybunału Europejskiego oraz szczegółowych danych statystycznych dotyczących w szczególności stwierdzonych nieprawidłowości w prowadzeniu przez podmioty działalności hazardowej, ich wpływu na wysokość obrotów, wzrostu liczby uzależnień, związku między wzrostem uzależnień a wzrostem liczby udzielanych zezwoleń, a także ilości używanych automatów w stosunku do ilości objętej zezwoleniami i zapasów magazynowych zarejestrowanych i nieużywanych automatów, możliwości przeprogramowania automatów i ich dalszego użytkowania, jaki i obrotu nimi na obszarze UE. Argumentacja ta - w jego ocenie - przesądza o tym, iż przepisy te nie są przepisami technicznymi. Organ uznał nadto, że gdyby nawet przepisy te były technicznymi to z uwagi na klauzule bezpieczeństwa Polska nie była obowiązana notyfikować tychże przepisów. Polemizując z tą decyzją skarżąca spółka skoncentrowała zarzuty skargi wokół zagadnienia prawnego sprowadzającego się właśnie do owego technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych oraz obowiązku notyfikacji przepisów przez Komisję. Zakwestionowała też umorzenie postępowania, twierdząc, że wniosek o przedłużenie postępowania złożyła na kilka miesięcy przed utratą ważności zezwolenia i nie powinna ponosić winny za wadliwość działania organów, jak i państwa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Instytucję zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego regulują przepisy art. 56 oraz art. 123 do art. 126 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Instytucja ta tworzy sytuację, w której trwa nadal stan zawisłości sprawy sądowoadministracyjnej, nadal istnieją powstałe stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa "spoczywa" bez biegu, terminy nie biegną lub podlegają wstrzymaniu, a czynności procesowe nie są podejmowane, z wyjątkiem tych które mają na celu podjęcie postępowania albo wstrzymanie wykonania aktu lub czynności (art. 127 p.p.s.a.). Spośród tych przepisów w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Analiza powołanego przepisu prowadzi do wniosku, iż zawieszenie postępowania w tym przypadku jest fakultatywne i uzależnione jest od oceny sądu (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romanowska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 400 i n. oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 189 - 190). Oczywiście ocena ta nie może być dowolna. Jednocześnie zawarte w tym przepisie pojęcie "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania" w orzecznictwie sądowym jest rozumiane szeroko, sądy wychodzą bowiem poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, np. właśnie w przypadku podjęcia stosownej uchwały przez NSA lub wystąpienia do TK z pytaniem prawnym (por. postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2009r., I FZ 248/09; postanowienie NSA z 20 maja 2008r., II FZ 200/08; M. Niezgódka-Medek w uwadze 3 do art. 125 ustawy p.p.s.a. (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze, 2006). Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (vide wyrok NSA z 19 kwietnia 2006 r., I FSK 845/05). Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie, np. postępowanie przed Trybunałem Stanu, Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest już rozpoczęte (np. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r., II FZ 278/11, postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r., II FZ 278/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się też, że celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego określonych w art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 240 § 1 pkt 7, 8 i 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 ppsa) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (por. postanowienie NSA z 13 czerwca 2008r., I FZ 221/08; postanowienie NSA z 28 maja 2014r., II GSK 494/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009r., III SA/Wa 3321/08, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 125 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex Omega 39/2013). Możliwość zainicjowania tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania nie może być jednak traktowana jako samoistna negatywna przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Warunkiem zawieszenia postępowania mogą być względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wziął pod uwagę znaną mu z urzędu okoliczność przedstawienia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014r., II GSK 686/13, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Pytanie to zostało zarejestrowane w Trybunale Konstytucyjnym pod syg. akt P 4/14. W uzasadnieniu tego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust.1 i art. 89 ust.1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, zwanej dalej u.g.h., jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności, stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia, formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności, wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039), wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej zgodnie z art. 90 Konstytucji RP. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji RP) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji RP). Pytanie to – co jest Sądowi znane z urzędu – zostało połączone przez Trybunał Konstytucyjny z pytaniem zadanym przez Sąd Rejonowy w G. X Wydział Karny, zarejestrowanym pod syg. akt [...]. Oba pytania będą rozpoznawane pod wspólną sygnaturą [...]. Oprócz tych pytań zostały też zadane pytania przez Sąd Rejonowy L., Sąd Rejonowy w R. II Wydział Karny oraz SR K.-W. Wydział IV Karny, zarejestrowane odpowiednio pod syg. [...], [...] i [...], połączone i prowadzone przez Trybunał Konstytucyjny pod wspólną sygnaturą [...]. Przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny w tych połączonych sprawach będą trzy pytania: po pierwsze, czy przepisy art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.g.h. zostały uchwalone w sposób naruszający wymagania dotyczące procesu legislacyjnego wynikające z prawa unijnego, związane z zachowaniem obowiązku notyfikacji przepisów technicznych Komisji Europejskiej, a zatem czy są zgodne z art. 2 w zw. z art. 7 i art. 9 Konstytucji RP; po drugie, czy przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. jest sprzeczny z art. 2 w zw. z 2 w zw. z art. 7 i art. 9 Konstytucji RP z uwagi na naruszenie wynikającego z dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 listopada 2006 roku obowiązku notyfikacji przepisów technicznych przez Komisję Europejską; po trzecie, czy art. 14 ust. 1 u.g.h. uznawany za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. jest zgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, w sytuacji, gdy ustawa z 19 listopada 2009r. o grach hazardowych została uchwalona z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającym z powołanej dyrektywy, ale i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych z uwagi na naruszenie trybu ustawodawczego. Analiza powyższych pytań dowodzi, iż powszechne wątpliwości, tak sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych, zgłaszanych w zakresie zgodności z Konstytucją konkretnych przepisów ustawy o grach hazardowych budzi, zasadnicza istotna dla dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym tej ustawy kwestia zachowania właściwej procedury legislacyjnej. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, również podziela wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP ustawy o grach hazardowych, w tym rzecz jasna, jej art. 14 ust. 1. Z przepisu tego wynika, że urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Wskazana regulacja, co nie ulega wątpliwości, stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności z wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi takich przepisów jak te, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie art. 138 ust. 1 u.g.h. Zgodnie z tym przepisem, zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane. Poza sporem jest, że przepis art. 14 ust. 1 u.g.h., został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za przepis techniczny. Konsekwencją powyższego – jak również postawionego w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13 zarzutu, iż narusza on wzorce konstytucyjne z art. 2 i 7 Konstytucji RP, a także art. 20 i 22 Konstytucji RP – jest to, że udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie będzie pozostawało bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Co prawda zaskarżonym rozstrzygnięciem organy celne umorzyły postępowanie w sprawie przedłużenia skarżącej spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych z uwagi na wygaśnięcie w dacie wydawania tej decyzji zezwolenia, niemniej jednak niezależnie od tej procesowej kwestii organy rozważyły również – odnosząc się do zarzutów odwołania – zagadnienie technicznego charakteru mających zastosowanie w sprawie art. 138 w zw. z art. 129 u.g.h., a także prawidłowości – ich zdaniem – procedury legislacyjnej ustawy o grach hazardowych. Również zarzuty skargi odnoszą się do obu tych kwestii. Niezależnie zatem od oceny pierwszej ze spornych między stronami kwestii, i tak do rozważenia pozostaje druga. Zresztą w tej sprawie obie one w świetle poprzednio obowiązującej ustawy o grach hazardowych i zakładach wzajemnych pozostają w ścisłym związku dla oceny uprawnień skarżącej spółki w sferze stosunku materialnoprawnego. Rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny sprawy prawidłowości procedury legislacyjnej ustawy o grach hazardowych ma więc istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej w tej sprawie decyzji. W obydwu sprawach istnieje bowiem wspólny problem zarzutu legalności ustawy o grach hazardowych, na podstawie której zapadały rozstrzygnięcia, z uwagi na brak notyfikacji przepisów tej ustawy. Rozstrzygnięcie tej kwestii (tj. notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych) odnosi się w zasadniczej części do zarzutów naruszenia Konstytucji RP, poprzez pominięcie istotnego elementu krajowej procedury ustawodawczej, a także naruszenia zasady wolności gospodarczej. Rozstrzygnięcie zaś tych zagadnień leży w gestii Trybunału Konstytucyjnego i dopiero po jego wypowiedzi w tej materii rolą sądu administracyjnego będzie dokonanie oceny na ile i czy w ogóle wskazane problemy notyfikacji przepisów ustawy hazardowej mają wpływ na zapadłe przed organami celnymi decyzje. Zatem uznać należało, że odpowiedź na pytanie prawne NSA sformułowane w postanowieniu z 15 stycznia 2014r., II GSK 686/13, mieć będzie decydujący wpływ na ustalenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wobec tego, uzasadnione jest zawieszenie z urzędu postępowania przez sąd administracyjny do czasu wydania orzeczenia w przedmiocie konstytucyjności przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h. Skoro przepis ten został poddany kontroli Trybunału, to od rozstrzygnięcia o jego zgodności z Konstytucją uzależnione jest prawidłowe jego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a to z tego powodu, że kwestia jego konstytucyjności wobec jego zasadniczego znaczenia dla rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o grach hazardowych nie będzie pozostawała bez wpływu na zagadnienie stosowania art. 138 ust. 1 u.g.h. Ponadto nie można nie dostrzec i tego, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniła się istotna rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych. Rozbieżność ta prowadzi do wydawania różnych orzeczeń w identycznych stanach faktycznych, co dostrzegł Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie, np. w uzasadnieniu wyroku z dnia [...], [...]. Jako ostatni przykład owych rozbieżności można wskazać wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014r., III SA/Kr 1081/13, oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2014r., II SA/Bd 1577. Uogólniając ten skomplikowany problem prawny w pierwszym z nich sąd uznał, iż sporne przepisy mają charakter techniczny, a skoro ustawa nie została poddana procedurze notyfikacji, to zachodzi podstawa do zakwestionowania ustawy i odmowy jej zastosowania. W drugim z nich zaś sąd przyjął odmienny pogląd, uznając, przepisy spornej ustawy za nie będące przepisami technicznymi, zaś ustawę za nie wymagającą notyfikacji Komisji, alternatywnie podniósł też, że gdyby nawet uznać sporne przepisy za techniczne, to tzw. klauzula bezpieczeństwa zwalniała Polskę z obowiązku przedłożenia spornej ustawy do notyfikacji. Pewność orzecznictwa i jego stabilność stanowiące same w sobie jedną z gwarancji praworządnego państwa prawa także więc uzasadniają zawieszenie postępowania w tej sprawie. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma też i ta okoliczność, iż postępowanie przed NSA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia skarżącej spółce innego zezwolenia na prowadzenie przez nią działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych uruchomione skargą kasacyjną organu celnego od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 4 stycznia 2013r., III SA/Wr 524/12, zostało przez Naczelny Sąd postanowieniem z dnia 28 maja 2014r., II GSK 494/13, zawieszone do czasu rozpoznania przedstawionego przez NSA w dniu 15 stycznia 2014r., II GSK 686/13, pytania o zgodność z Konstytucja wskazanych w tym pytaniu przepisów. To zaś oznacza, iż analogiczna sytuacja prawna i faktyczna tego samego podmiotu nie powinna być odmiennie oceniana. A zatem i z tego powodu jednolitość i spójność orzecznictwa sądowego uzasadnia zawieszenie postępowania sądowego. Zwrócić też należy uwagę, iż od czasu podjęcia przez NSA wskazanego postanowienia z dnia 15 stycznia 2014r. Sąd ten – powołując się na to postanowienie - konsekwentnie zawiesza postępowania sądowe w sprawach umorzenia postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, jak i w sprawach w przedmiocie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, czego przykładem jest np. postanowienie NSA z dnia 28 maja 2014r., II GSK 494/13, postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2014r., II GSK 200/13 czy postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2014r., II GSK 276/13. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. b.a.