III SA/Łd 275/16

Dnia 20 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), , Protokolant Referent-stażysta Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2016 roku sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł, na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 k.p.a. (Dz. U. z 2016 r. nr 273), , stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych , wydanej w dniu 21.08.2015 r. przez Kierownika Biura Powiatu ARiMR z siedzibą w A nr [...]. W tym samym dniu organ rozpatrzył wniosek A. K. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od tej decyzji i odmówił przywrócenia terminu. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 19 maja 2015 r. Kierownik [...] Biura Powiatowego ARiMR w A zawiadomił A. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalania kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowych ( PROW 2007-2013) przyznanych na mocy decyzji z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] organ I instancji ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach programów rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości 6000 zł. Przesyłkę nadano 24 sierpnia 2015 r. i dwukrotnie awizowano: w dniu 26 sierpnia 2015 r., oraz w dniu 03 września 2015 r., a awizo umieszczono w skrzynce pocztowej adresata. Na kopercie znajduje się adnotacja doręczyciela, stwierdzająca, że nie zastał adresata (koperta włączona do akt administracyjnych za decyzją, druk zwrotnego potwierdzenia odbioru z adnotacjami dopięty do decyzji). W dniu 28 grudnia 2015 r. skarżący złożył wniosek o wydanie dokumentu decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z dnia 21 sierpnia 2015 r. celem zapoznania się z jej treścią, a następnie w dniu 4 stycznia 2016 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika złożył: odwołanie od decyzji z dnia 21 sierpnia 2015 r., wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu wskazał, że uchybienie terminowi nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącego. Wyjaśnił, że w dacie wydania i doręczenia decyzji pozostawał na długotrwałym zwolnieniu związanym z wypadkiem, jakiemu uległ w związku z prowadzoną hodowlą w styczniu 2015 r. Skarżący po wypadku miał problemy z poruszaniem się, większość czasu spędzał w pozycji leżącej, korzystał z pomocy osoby trzeciej siostry E. K., u której przebywał od sierpnia do listopada 2015 r. Wskazał, że nie miał obiektywnej możliwości podjęcia awizowanej przesyłki, co wstecznie skutkowało przyjęciem fikcji doręczenia na skutek dwukrotnego awizowania. Skarżący wskazał, że w odbiorze korespondencji nie mógł go wyręczyć jedyny domownik- ojciec, który ze względu na podeszły wiek i brak rozeznania prawnego nie poinformował go o pozostawieniu w skrzynce awiza .Ponadto wyjaśnił, że ojciec nie znalazł awiza w skrzynce. Skarżący wskazał, że zachował termin do złożenia wniosku, bowiem informację o wydanej decyzji powziął w dniu 28 grudnia 2016 r. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor OR ARiMR w Ł. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 129 k.p.a "§ 1. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, § 2. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie(...). " Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z dnia 21 sierpnia 2015 r., od której strona odwołała się, zawierała pouczenie o terminie do wniesienia odwołania. Decyzja ta była dwukrotnie awizowana: w dniu 26 sierpnia 2015 r., w dniu 3 września 2015 r. Zdaniem organu przyjąć należy domniemanie doręczenia decyzji w dniu 9 września 2015 r. Termin na wniesienie odwołania od ww. decyzji upłynął w dniu 23 września 2015 r. Organ wskazał, że w dniu 4 stycznia 2016 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] wraz z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Na mocy postanowienia nr [...] z dnia [...] organ II instancji odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ powołał się na treść art. 44 k.p.a. i wskazał, że określa sytuację tzw. fikcji prawnej skutecznego doręczenia pisma, a więc domniemanie jego doręczenia w sytuacji, gdy doręczyciel nie może doręczyć pisma w sposób właściwy lub zastępczy. W takiej sytuacji, w przypadku doręczenia pisma przez pocztę, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w placówce pocztowej, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w powyższym siedmiodniowym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Organ wyjaśnił, że aby skutecznie dokonać doręczenia w trybie art. 44 § 4 k.p.a. muszą być łącznie spełnione wszystkie przesłanki, a więc: niemożność doręczenia pisma adresatowi, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy, pozostawienia przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym, umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję oraz upływu czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej. Wyżej wymienione okoliczności muszą być ustalone w sposób niebudzący wątpliwości i wynikać z materiału dowodowego sprawy. Mając na względzie powyższe ustalenia organ II instancji stwierdził, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że doręczyciel nie mógł doręczyć przesyłki adresatowi bądź dorosłemu domownikowi, dlatego w dniu 26 sierpnia 2015 r., a następnie w dniu 3 września 2015 r. pozostawił awizo w oddawczej skrzynce pocztowej. Przesyłkę zwrócono nadawcy w dniu 10 września 2015 r., ponieważ adresat nie odebrał awizowanej przesyłki. Organ wskazał, że w prośbie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pełnomocnik powołał się na relację Z. K. (ojca strony) według którego tego typu awiza w skrzynce pocztowej w okresie jej awizowania nie pozostawiono. W innym miejscu prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pełnomocnik wskazał, że Z. K., z uwagi na podeszły wiek (78 lat) oraz brak dostatecznego rozeznania prawnego nie poinformował wnioskodawcy o pozostawieniu w skrzynce awiza, a także nie odebrał listu kierowanego bezpośrednio do strony niniejszego postępowania. W ocenie organu wyjaśnienia te są wzajemnie sprzeczne, ponadto nie przedstawiono dowodu, który potwierdzałby, że doręczyciel nie pozostawił awizo (np. pisma Poczty Polskiej potwierdzającego ten fakt). Wobec tego organ II instancji oparł się na treści zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z dnia [...], z którego wynika, że awizo pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej w dniu 26 sierpnia 2015 r., a następnie w dniu 3 września 2015 r. W ocenie organu II instancji zwrotne potwierdzenie odbioru zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane do uznania go za dowód w sprawie. Mając na uwadze powyższe ustalenia Dyrektor ARiMR stwierdził, że termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 23 września 2015 r. Odwołanie zostało złożone w dniu 4 stycznia 2016 r., tj. po upływie czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania. W skardze A. K. zarzucił naruszenie: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. stanowiące naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niepodjęcie przez organ administracyjny wszelkich niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego załatwienia sprawy, czego konsekwencją było postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a nieuwzględnienie, nieprzeprowadzenie żadnego z w dowodowych zawartych w treści wniosku o przywrócenie ter de facto oznacza brak rozpoznania materiału dowodowego w sprawie w sposób kompleksowy; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 k.p.a., poprzez zastosowanie, co skutkowało brakiem merytorycznego rozpoznania odwołania od ww. decyzji rolnośrodowiskowej, pomimo że organ wydający postanowienie stwierdzające uchybienie terminowi wniesienia odwołania winien poprzedzić wydanie zaskarżonego postanowienia dokładnymi ustaleniami co do tego, czy przekroczono ww. termin; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a., stanowiące następstwo poprzednich uchybień, poprzez niezastosowanie powyższego przepisu, a w konsekwencji pozbawienie stron (skarżącego w niniejszej sprawie) ustawowego prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Do skargi załączył dokumentację lekarską obrazującą przebieg leczenia po wypadku w styczniu 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga A. K. jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 poz. 1647 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosowne do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – [dalej p.p.s.a.] sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenie prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, określone zostały w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając skargę, w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 t.j.) – dalej k.p.a. W myśl powołanej normy prawnej organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ponadto na podstawie odesłania zawartego w art. 144 k.p.a. przepis ten ma również zastosowanie do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 141 § 1 k.p.a. Przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka zaskarżenia pod względem formalnym. Inaczej mówiąc pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje jego bezskuteczność czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Wskazać również należy, że kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy środek zaskarżenia został wniesiony po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 333/08, publ. LEX nr 493729; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 492/08, publ. LEX nr 520186). Przy czym pamiętać należy, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego czy strona przekroczyła termin określony w art. 129 § 2 k.p.a.( jeżeli przedmiotem zaskarżenia jest decyzja), bądź termin określony w art. 141 § 2 k.p.a.( w przypadku gdy przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, na które przysługuje zażalenie). W rozpatrywanej sprawie istotę stanowi data doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...]. W tym zakresie ustalenia faktyczne organu i ich ocena są, zdaniem Sądu, prawidłowe. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że decyzja Kierownika [...] Biura Powiatowego ARiMR w A. z dnia [...] nr [...] została przesłana skarżącemu za pośrednictwem poczty na adres jego zamieszkania ul. A 6, [...] G. Adres ten był adresem prawidłowym i aktualnym. Z powodu niemożności doręczenia przesyłki adresatowi, a także pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi czy dozorcy domu, którzy podjęliby się oddania przesyłki adresatowi, doręczyciel w dniu 26 sierpnia 2015 r. złożył pismo w Urzędzie Pocztowym G. na okres 14 dni, a w skrzynce pocztowej adresata pozostawił zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia. Następnie z powodu niepodjęcia w terminie 7 dni, przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 3 września 2015 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz koperty znajdujących się w aktach. Zwrot przesyłki do nadawcy nastąpił w dniu 10 września 2015 r. Jak wynika z treści art. 44 § 4 i 1 k.p.a. w takiej sytuacji doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14 dniowego okresu, przez który poczta przechowywała pismo. W rozpatrywanej sprawie 14 dniowy termin rozpoczął swój bieg od dnia 27 sierpnia 2015 r. i zakończył w dniu 9 września 2015 r. , a dniu 10 września 2015r. nastąpił zwrot pisma. Organ prawidłowo zatem przyjął, że decyzja została doręczona skarżącemu w trybie określonym w art. 44 k.p.a., czyli "w trybie awizo", w dniu 9 września 2015 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r. w sprawie sygn. I OSK 528/05 – LEX nr 194352, doręczenie unormowane w art. 44 k.p.a. zakłada możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, to jest dopuszcza powstanie skutku doręczenia pisma nawet wtedy, gdy faktycznie pismo to do adresata nie dotarło, jeżeli są spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Ponieważ w tej sprawie przesłanki te zostały spełnione, skutek doręczenia decyzji w dniu 9 września 2015 r. nastąpił. W myśl art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 powoływanej ustawy). Czternastodniowy termin, o którym mowa w art. 129 § 2 cyt. ustawy należy liczyć z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 57 k.p.a. Paragraf pierwszy tego przepisu stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie (w niniejszej sprawie doręczenie skarżącemu decyzji), przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skoro z akt sprawy wynika, że decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 9 września 2015 r., to termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg w dniu 10 września 2015 r. i upłynął w dniu 23 września 2015 r. Odwołanie od decyzji skarżący złożył w dniu 4 stycznia 2016 r., a więc po upływie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, lecz organ postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówił przywrócenia wnioskowanego terminu. W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 maja 2016 r. sygn. III SA/Łd 274/16 orzekł o jej oddaleniu. Należy wskazać, że termin do wniesienia odwołania, wskazany w art. 127 § 1 k.p.a. jest terminem zawitym, a jego uchybienie powoduje dla strony ujemne skutki procesowe w postaci utraty prawa do wniesienia środka odwoławczego. Zgodnie z art. 134 k.p.a. zd 1 organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zawarte w zacytowanym przepisie sformułowanie "organ /.../ stwierdza" oznacza, tak jak wskazał Dyrektor OR ARiMR, obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania wniesionego po terminie, stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Uchybienie terminu jest bowiem okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu. Innymi słowy stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1997 roku, SA/Gd 1482/96, niepublikowany). W sytuacji stwierdzenia przez organ II instancji, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, a zatem, że decyzja organu I instancji stała się ostateczna, nie może on przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, ma natomiast obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia odwołania zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 1996 roku, SA/Łd 2665/95). W tej sytuacji uznać należy, że postanowienie Dyrektora OR ARiMR w Ł. jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Zarzuty podniesione w skardze koncentrują się wokół zasadności wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, z tego też względu nie mogły zostać uwzględnione w tym postępowaniu. Ponadto Sąd nie stwierdził na naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 10 k.p.a. Stan faktyczny został ustalony prawidłowo i stanowił podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia. Z powyższych względów, skoro zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. d.j.