III SA/Łd 276/08

Dnia 10 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Protokolant Referendarz sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2008 roku sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojskowego Komendanta Uzupełnień [...] z dnia [...]. Nr [...] Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 lutego 2008 r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia J. S., utrzymał w mocy postanowienie Wojskowego Komendanta Uzupełnień Ł. z dnia [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 123, art.126 w zw. z art.138, art. 144 oraz art. 219 k.p.a.; art. 24 w zw. z art. 14 ust. 3 § 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowlanych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 60, poz. 622 ze zm.). Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, J. S. złożył w Wojskowej Komendzie Uzupełnień Ł. wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przymusowe wcielenie w ramach zasadniczej służby wojskowej do Batalionu Budowy Lotnisk w okresie od 16.10.1968 r. do 17.10.1970 r. Wyjaśnił przy tym, że ww. zaświadczenie jest mu niezbędne do przedłożenia w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Postanowieniem z dnia [...] Wojskowy Komendant Uzupełnień Ł. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że J. S. odbywał zasadniczą służbę wojskową w 16 Batalionie Budowy Lotnisk w latach 1968-1970, natomiast zaświadczenia potwierdzające przymusowe zatrudnienie w batalionach budowlanych wydaje się osobom, które w latach 1949-1959 odbywały służbę zastępczą. Na postanowienie to zażalenie złożył J. S. W uzasadnieniu zażalenia stwierdził, że w okresie od 22 października 1968 do 16 października 1970 r. został powołany do służby wojskowej i przymusowo wcielony do Batalionu Budowy Lotnisk. Jak wyjaśnił, miał do wyboru albo służbę wojskową albo skierowanie sprawy do sądu, który mógłby skazać go na karę więzienia za odmowę odbycia zasadniczej służby wojskowej. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Wojskowego Komendanta Uzupełnień Ł. z dnia [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na art. 46 ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony PRL (Dz. U. z 1967 r. Nr 44, poz. 220), według stanu prawnego na dzień wcielenia J. S., zgodnie z którym to przepisem J. S. podlegał obowiązkowi służby wojskowej, ponieważ w dniu 15.06.1966 r. orzeczeniem PKPob. Ł otrzymał na podstawie "Instrukcji zdrowia" Zdr.64/59 kategorię zdrowia "zdolny do służby wojskowej". Dalej organ II instancji wskazał na przepisy ustawy o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowlanych. Na podstawie art. 1 ust.1 pkt 2 tej ustawy przymusowe zatrudnienie w batalionach budowlanych żołnierzy zastępczej służby wojskowej odbywało się tylko w latach 1949 - 1959 i batalionach budowlanych uwzględnionych w "Wykazie Batalionów Budowlanych" który został sporządzony przez Centralne Archiwum Wojskowe. W związku z powyższym organ, odwołując się do art. 218 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu uznał, że J. S. nie spełnia wymagań uprawniających go do zaliczenia mu okresu odbywania zasadniczej służby wojskowej jako przymusowego wcielenia i zatrudnienia w Batalionie Budowy Lotnisk. Skargę na powyższe postanowienie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Ł. złożył J. S. Wymienione postanowienie zaskarżył w całości, zarzucając mu rażące naruszenie art. 8 ust. 1 Konstytucji RP przez bezprawne orzeczenie na podstawie przepisu uznanego za niezgodny z ustawą zasadniczą oraz naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równości. Wniósł w związku z tym o zmianę zaskarżonego postanowienia i wydanie zaświadczenia potwierdzającego przymusowe wcielenie w ramach zasadniczej służby wojskowej do Batalionu Budowy Lotnisk w okresie 16.10.1968 – 16.10.1970 r. Dodatkowo wniósł o przesłuchanie w charakterze świadka E. M. na okoliczność przymusowego wcielenia skarżącego do Batalionu Budowy Lotnisk oraz wykonywania przez niego przymusowej pracy. W ocenie skarżącego, jego zatrudnienie w batalionach budowlanych nie może być traktowane jako odbywanie służby wojskowej, a – jak stwierdził skarżący – "zgodnie ze stanem faktycznym – stanowiło szczególny rodzaj represji z przyczyn politycznych". Uzasadniając naruszenie przepisów Konstytucji RP skarżący podniósł, że zaskarżone orzeczenie narusza gwarantowane przez ustawę zasadniczą prawo równości wobec prawa przez uzależnienie otrzymania świadczenia pieniężnego osobom represjonowanym, przymusowo zatrudnianym w batalionach budowlanych od okresu ich zatrudniania jedynie w latach 1949 – 1959. W tym zakresie skarżący powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2000 r., sygn. akt SK. 9/2000 dotyczący uznania za niezgodny z Konstytucją art. 1 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowlanych. Opierając się na tym wyroku wywiódł, że w jego sprawie organy winny odmówić zastosowania przepisów niezgodnych z Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę Szef Wojskowego Sztabu Wojskowego w Ł. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał w szczególności, że skarżący nie odbywał zastępczej służby wojskowej w batalionach budowlanych w latach 1949-1959, ale zwykłą zasadniczą służbę wojskową w latach 1968-1970, wobec czego brak jest podstaw do wydania skarżącemu żądanego zaświadczenia, jako, że żąda potwierdzenia okoliczności, które nie miały miejsca. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że wcielenie do Batalionu Budowy Lotnisk stanowiło represję polityczną, organ stwierdził, że są to twierdzenia nie poparte jakimkolwiek dowodem. W ocenie organu, bezpodstawne są także zarzuty skarżącego jakoby zaskarżone postanowienie rażąco naruszało art. 8 ust. 1 Konstytucji RP przez bezprawne orzeczenie na podstawie przepisu uznanego za niezgodny z ustawą zasadniczą oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji przez naruszenie zasady równości. W szczególności, odnosząc się do wskazanego przez skarżącego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, organ wskazał, że uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny art. 1 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowlanych utracił moc na skutek jego nowelizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Zgodnie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że sąd administracyjny badając legalność zaskarżonego postanowienia ocenia, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, a następnie wydaje jedno ze wskazanych wyżej rozstrzygnięć. Nie jest natomiast uprawniony do zastępowania organu administracji i wydawania merytorycznych orzeczeń w sprawie, a więc nie byłby uprawniony do wydania skarżącemu zaświadczenia nawet wówczas, gdyby ocenił, że jego wniosek winien zostać uwzględniony. Co do zasady, zawarte w skardze żądanie wydania przez sąd zaświadczenia nie mogło więc być uwzględnione. Przechodząc do analizy przepisów regulujących wydawanie zaświadczeń, wskazać należy, że w myśl art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie takie wydaje się, jeżeli: 1/ urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2/ osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W drugim ze wskazanych przypadków organ administracji zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Skoro tak, to organ nie może w zasadzie uchylić się od wydania zaświadczenia dotyczącego danych wynikających z prowadzonego przez siebie wykazu, czy też rejestru. Odmowa wydania zaświadczenia może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego lub zgodnie z art. 218 k.p.a., gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych. Podkreślić w tym miejscu należy, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Wydane zaświadczenie, ze swojej istoty, ma potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący – zgodnie ze złożonym wnioskiem – ubiegał się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że w okresie od 16 października 1968 r. do 16 października 1970 r. został w ramach zasadniczej służby wojskowej przymusowo wcielony do Bataliony Budowy Lotnisk. Co istotne, skarżący wyjaśnił, że przedmiotowe zaświadczenie jest mu niezbędne do przedłożenia w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący nie powołał jednakże żadnych przepisów prawnych, na podstawie których wnosił o wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Organy wydające swoje rozstrzygnięcia w tym zakresie uznały, że skarżący ubiegał się o wydanie zaświadczenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowlanych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 60, poz. 622 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 1994 r. w sprawie organów wojskowych właściwych do wydawania zaświadczeń żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach uranu i batalionach budowlanych oraz trybu postępowania przed tymi organami (Dz. U. Nr 136, poz. 707 ze zm.). Zgodnie ze stosownymi przepisami zaświadczenie, o którym mowa wydaje właściwy wojskowy komendant uzupełnień na podstawie ewidencji wojskowej, a w razie jej braku na podstawie przedłożonych przez wnioskodawcę innych dowodów oraz przeprowadzonego w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, w trybie określonym w k.p.a. Organ prowadzący postępowanie zasięga opinii właściwego stowarzyszenia zrzeszającego byłych żołnierzy górników, a także w razie potrzeby Centralnego Archiwum Wojskowego, archiwów państwowych i innych instytucji. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 2 września 1994 r., świadczenia objęte tą ustawą, przysługują żołnierzom: 1) zastępczej służby wojskowej, którzy w latach 1949-1959 byli przymusowo zatrudniani w kopalniach węgla, kamieniołomach oraz w zakładach pozyskiwania i wzbogacania rud uranowych, 2) z poboru w 1949 r., którzy byli wcieleni do ponadkontyngentowych brygad «Służby Polsce» i przymusowo zatrudniani w kopalniach węgla i kamieniołomach, 3) przymusowo zatrudnianym w batalionach budowlanych w latach 1949-1959. Skarżący, co jest okolicznością bezsporną, jak wynika z karty ewidencyjnej, w okresie od 22 października 1968 r. do 16 października 1970 r. odbywał zasadniczą służbę wojskową w Ośrodku Specjalnym Budowy Lotnisk. W ocenie organów – wobec ustalenia, że skarżący odbywał zasadniczą służbę wojskową w latach 1968-1970, a nie zastępczą służbę wojskową w okresie 1949 – 1959– nie należał więc on do żadnej z wymienionych w art. 1 ust. 1 ww. ustawy grup żołnierzy. Stąd też organy oceniły, że do skarżącego nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowlanych. Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień Ł. stwierdził w związku z tym, że wnioskodawca nie spełnia wymagań uprawniających go do zaliczenia mu okresu odbywania zasadniczej służby wojskowej jako przymusowego wcielania i zatrudniania w Batalionie Budowy Lotnisk. W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego nie była uzasadniona w świetle obowiązujących przepisów. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się bowiem do ustalenia, czy na podstawie posiadanych przez organ danych ewidencyjnych mógł on wydać zaświadczenie o określonej treści. Nie natomiast rolą organu, do którego strona zwróciła się o wydanie zaświadczenia, rozstrzyganie czy spełnia ona przesłanki do przyznania jej świadczeń wynikających z ustawy z 2 września 1994 r. Skoro organ uznał, że do skarżącego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 1994 r., winien rozważyć możliwość wydania mu zaświadczenia na podstawie przepisów k.p.a. Stosownie bowiem do wskazywanego już wcześniej przepisu art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktu albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przepis ten odnosi się do sytuacji, w której dane żądane przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia, znajdują się w posiadaniu organu administracji publicznej, która to okoliczność rodzi po stronie organu, po spełnieniu przesłanek określonych w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., obowiązek wydania zaświadczenia. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że w ewidencji organu znajdują się dane dotyczące faktu odbywania przez skarżącego zasadniczej służby wojskowej w okresie od 22 października 1968 r. do 16 października 1970 r. Bezspornym jest także, że w ramach odbywanej służby wojskowej skarżący pracował w Batalionie Budowy Lotnisk. Ocena czy była to praca przymusowa w rozumieniu przepisów ustawy z 1994 r. nie należała już do organu wydającego zaświadczenie. Skoro organ pozostawał w posiadaniu danych dotyczących faktu odbywania przez skarżącego zasadniczej służby wojskowej w Batalionach Budowy Lotnisk, to – na podstawie art. 218 k.p.a. – był zobligowany wydać stosowne zaświadczenie te fakty potwierdzające. Nie było natomiast rzeczą organu (Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień i Szefa Wojskowego Sztabu Wojskowego) dokonywanie oceny, czy skarżący spełnia wymogi do przyznania mu świadczenia pieniężnego z ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowlanych. Rolą organu było w tym przypadku jedynie wydanie zaświadczenia na podstawie art. 218 k.p.a. potwierdzającego określone fakty. Jeszcze raz podkreślić należy, że zaświadczenie wydawane na podstawie art. 218 k.p.a. stanowi jedynie urzędowe potwierdzenie określonych faktów, w posiadaniu których jest organ takowe zaświadczenie wydający. Zaświadczenie nie rozstrzyga w żadnym razie o prawach, czy obowiązkach ubiegającego się o takowe zaświadczenie i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. W tej kwestii organem właściwym do oceny spełnienia przesłanek warunkujących otrzymanie świadczeń przewidzianych w ustawie z dnia 2 września 1994 r. byłby dopiero Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który oceniałby podstawy o przyznania takowego świadczenia na podstawie przedłożonego przez skarżącego zaświadczenia. To zadaniem organów rentowych jest bowiem stwierdzenie, czy spełnione zostały przesłanki do przyznania takiego świadczenia. Tymczasem organy odmawiając wydania zaświadczenia o w niniejszej sprawie w praktyce wkroczyły w kompetencje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako organu dokonującego oceny spełnienia przesłanek do przyznania dodatkowych świadczeń na podstawie ustawy z dnia 2 września 1994 r., stwierdzając, że brak jest podstaw do wystawienia zaświadczenia z uwagi na niespełnienie warunków ustawowych. Reasumując, skoro zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, które wynikają z ewidencji, rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu organu (art. 218 § 1 k.p.a.), to organ nie mógł się uchylić od wydania zaświadczenia dotyczącego danych wynikających z prowadzonego przez siebie rejestru. Mając na uwadze powyższą argumentację sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. R.A.