III SA/Łd 276/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego K. K. kwotę 111 (sto jedenaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust.6, ust. 8 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 260) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia na K. K. kary pieniężnej w wysokości 2 754 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - A. K. [...] w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. nałożył na K. K. karę pieniężną w wysokości 2 754 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej - A. K. [...] w okresie od dnia [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniach [...] r. i [...]r. pracownicy Wydziału Zezwoleń i Uzgodnień Zarządu Dróg i Transportu w Ł. przeprowadzili kontrolę pasów drogowych dróg publicznych dzielnicy Śródmieście w Ł. W toku kontroli stwierdzono, że w pasie drogowym drogi powiatowej – A. K. została umieszczona bez zezwolenia reklama dwustronna na elewacji. Wykonano zdjęcia reklamy i dokonano pomiaru jej powierzchni. Ustalono, że działka o nr [...] w obrębie [...], na której umiejscowiona została reklama, stanowi pas drogowy i znajduje się we władaniu Zarządu Dróg i Transportu w Ł. W ocenie organu protokół z przeprowadzonej kontroli i sporządzona dokumentacja fotograficzna jednoznacznie potwierdzają, że reklama została umiejscowiona przy A. K. [...], tuż przy wejściu do lokalu, w którym swoją praktykę adwokacką prowadzi K. K. Od powyższej decyzji K. K. złożył odwołanie, w którym podniósł, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do nałożenia opłaty z tytułu umieszczenia pod balkonem kamienicy tablicy (reklamy), której nie jest właścicielem i z którą się nie identyfikuje. Wskazał, że tablica została usunięta niezwłocznie. Wniósł o uchylenie decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazało, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z utrzymaniem i ochroną dróg wymaga wystąpienia z wnioskiem do zarządcy drogi o zezwolenie i wydanie zezwolenia następuje w formie decyzji administracyjnej z naliczeniem opłaty za zajęcie ustaloną w sposób określony w ustawie odpowiednio dla danego rodzaju zajęcia (art. 40 ust. 1, ust. 3 i 11 ustawy o drogach). Zezwolenie zarządcy wymagane jest, jak stanowi ust. 2 ,w następujących przypadkach: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wym. w pkt 1-3. Zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty. Z powołanych przepisów wynika, że każdorazowe zajęcie pasa drogowego może nastąpić tylko za zezwoleniem zarządcy drogi, a brak takiego zezwolenia skutkuje nałożeniem przez zarządcę drogi kary pieniężnej w wysokości 10- krotności opłaty. Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne wykazały, że działka o nr [...] w obrębie [...] na której była umieszczona została reklama dwustronna "A" stanowi pas drogowy, co potwierdza załączony do akt wypis z rejestru gruntów i mapa sytuacyjna. Ponadto do akt sprawy dołączone zostały dwa protokoły z kontroli z dnia [...] i [...] oraz dokumentacja fotograficzna przedstawiająca sposób umieszczenia reklamy. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego Kolegium wskazało, że nie ma podstaw, aby uznać, że przedmiotowa reklama nie należała do skarżącego. Bezspornym jest, że K. K. prowadzi pod wskazanym adresem, gdzie umieszczona jest reklama działalność gospodarczą w formie Kancelarii Adwokackiej. Okoliczność powyższą potwierdza załączony do akt sprawy wyciąg z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Trudno zatem, zdaniem organ administracji uznać, aby inny podmiot, niż adwokat prowadzący w tym miejscu Kancelarię, umieszczał reklamę, czy też informację o prowadzeniu swej działalności. Żaden bowiem podmiot prowadzący działalność gospodarczą nie reklamuje swej "konkurencji". Kolegium wskazało ponadto, że decyzja o nałożeniu kary administracyjnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, wbrew twierdzeniom skarżącego nie jest wyrazem szykan w związku z inną sprawą, którą prowadzi skarżący występując jako pełnomocnik. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia, jak i chodnik. Pas drogowy obejmuje zatem chodnik, a także przestrzeń nad nim i pod nim. Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa ruchu drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Jeżeli bowiem w budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy, reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy, którego zajęcie pod tę reklamę wymaga zezwolenia zarządcy drogi. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucając organowi I i II instancji naruszenie przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U z 2012r. poz. 270 ze zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję SKO w Ł. z dnia [...] r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o wymierzeniu kary pieniężnej w kwocie 2.754 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej ul. A. K. [...] poprzez umieszczenie w nim reklamy, o powierzchni 0,60 m2, w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. Skarżący podniósł przeciw zaskarżonej decyzji zarzuty dotyczące naruszenia wyłącznie przepisów postępowania, a w szczególności związane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, udziałem strony w postępowaniu, głównie w fazie wstępnej, związanej z ustaleniem stanu faktycznego, prawidłowości dokonania ustaleń fatycznych i ustalenia stanu faktycznego sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 260 ze zm., zwana dalej u.d.p.), za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca ten wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4 - 6. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Bezspornym jest, iż zarządca drogi przy podejmowaniu decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów u.d.p., związany jest rygorami procedury administracyjnej. W myśl art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Muszą w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne dotyczące nałożenia kary spoczywa obowiązek ustalenia wszystkich okoliczności warunkujących tę karę. W sprawie niniejszej te okoliczności to: 1/ sam fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, 2/ okres czasu, w którym miało miejsce zajęcie, 3/ powierzchnia zajęcia. Od tych okoliczności zależy bezpośrednio możliwość nałożenia kary i jej wysokość. Ustalenie wskazanych okoliczności musi odbywać się przy zastosowaniu reguł zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego co do prowadzenia postępowania dowodowego i przy pomocy środków dowodowych przewidzianych przepisami kpa. Podkreślenia wymaga, iż postępowanie administracyjne w sprawach, w których w stosunku do strony tego postępowania znajduje zastosowanie sankcja o charakterze karnym winno być przeprowadzone wyjątkowo starannie i ze szczególną dbałością. Tak więc zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia winno być precyzyjne udokumentowane albowiem jednym z elementów mających istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej stosownie do wskazanych wyżej przepisów jest powierzchnia zajmowania pasa drogowego oraz okres zajęcia. W niniejszej sprawie okoliczności te nie zostały wyczerpująco ustalone i wyjaśnione. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się: kserokopia fotografii opatrzona datą "[...]", protokół z kontroli dz. Ś. opatrzony datą "[...]", podpisany przez P. W. wskazujący na powierzchnię reklamy o wymiarach "ok. 30 x 100 cm", zawierający w rubryce uwagi adnotację o treści "wyjaśnić w spółdzielni", kserokopia fotografii opatrzona datą "[...], fragment mapy z zaznaczonym miejscem usytuowania reklamy, protokół z kontroli opatrzony datą "[...] r." wskazujący na powierzchnie reklamy o wymiarach "ok. 30 x 100 cm". W stanowisku zaprezentowanym przez skarżącego w piśmie z dnia [...] r. będącym odpowiedzią na zawiadomienie organu z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego, K. K. poinformował, że "nigdy nie miał i nie ma żadnej reklamy o wymiarach opisanych w tymże piśmie". Podniósł, że stosowne czynności zostały przeprowadzone bez uprzedniego powiadomienia o nich skarżącego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Na podstawie tak zgromadzonej dokumentacji Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w uzasadnieniu której wskazał, że w sprawie przeprowadzono dwie kontrole w dniu [...] i w dniu [...]r., podczas których stwierdzono obecność w pasie drogowym drogi powiatowej A. K. nr [...] dwustronnej reklamy o treści "A" o wymiarach 30 x 100 cm umieszczonej bez zezwolenia zarządcy drogi. Wysokość kary została obliczona jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętego pod reklamę( tj. 0,3 m x 1,00m x 2 strony- łącznie 0,60m2) i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia w okresie od [...]r. do [...]r. Tymczasem skarżący już w toku postępowania przed organem pierwszej instancji wyjaśniał m.in., że nigdy nie miał i nie ma żadnej reklamy o wymiarach opisanych w tymże piśmie. Zgodnie z art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 K.p.a. strona, w ramach przysługującego jej prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, powinna zostać poinformowana o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin co najmniej na 7 dni przed terminem tych oględzin. W ocenie Sądu wprawdzie pracownicy zarządcy drogi mają prawo przeprowadzać kontrole pasów drogowych m.in. z punktu widzenia przestrzegania omawianych w tej sprawie przepisów prawa o drogach publicznych i sporządzane z tych kontroli protokoły oraz dokumentacja fotograficzna mogą stanowić dowód w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenie to jednak dokumenty te muszą w sposób bezsporny dokumentować ustalony stan faktyczny. Tymczasem w aktach administracyjnych nie ma protokołu z kontroli z dnia [...] r oraz fotografii z dnia [...] r. przedstawiającej usytuowanie spornej reklamy, na które to dowody powołują się organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji w uzasadnieniach swoich decyzji. Sąd ustalił, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia fotografii opatrzona datą "[...]" oraz protokół z kontroli dz. Ś. opatrzony datą "[...]", podpisany przez P. W. Na zapytanie sądu w kwestii wyjaśnienia tych rozbieżności organ odwoławczy przedstawił pismo Zarządu Dróg i Transportu z dnia [...]r., z którego wynika, że do akt sprawy zostały załączone wszystkie posiadane przez organ pierwszej instancji dowody i dokumenty, bez żadnego dodatkowego wyjaśnienia powyższych rozbieżności między załączoną dokumentacją, a dowodami powoływanymi w uzasadnieniach decyzji organów. Wobec powyższego zdaniem sądu brak jest jednoznacznych dowodów określających czas pozostawania reklamy w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Organy obu instancji przyjęły bowiem, że datą początkową jest dzień [...]r., przyjmując za podstawę tych ustaleń protokół z kontroli z dnia [...] roku i fotografię z dnia [...] r. Brak takich dokumentów w aktach sprawy czyni więc te ustalenia bezpodstawnymi. Podobnie nie została w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśniona kwestia powierzchni reklamy. Zarówno bowiem w protokole z kontroli z dnia "[...]" jak i z dnia "[...]r." podano powierzchnię "ok. 30 x 100cm". Oznacza to, że organ przyjął przybliżoną powierzchnię, na co wskazuje posłużenie się stwierdzeniem "około". Na pytanie sądu o sposób obliczenia powierzchni reklamy Zarząd Dróg i Transportu w tym samym piśmie z dnia [...]r. poinformował, że "pomiaru reklamy dokonali pracownicy Zarządu z poziomu chodnika". Brak jest informacji przy pomocy jakich metod i instrumentów dokonano tego pomiaru z poziomu chodnika. W opinii sądu stwierdzenie "około" świadczy natomiast o tym, że jest to pomiar mało dokładny (przybliżony), co w tym konkretnym przypadku obliczenia kary z uwzględnieniem rzeczywistej powierzchni reklamy wyrażonej w centymetrach może mieć istotne znaczenie dla wysokości obliczonej kary. W związku powyższymi koniecznym jest w tym miejscu odniesienie się przez sąd do art. 40 ust. 10 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Dopuszczalność zastosowania powyższej regulacji do reklam oznaczałaby, że czynienie dokładnych ustaleń na gruncie kontrolowanej sprawy, co do powierzchni reklamy , której powierzchnia, tak jak w analizowanym przypadku , wynosi łącznie 0,60 m2 nie ma istotnego znaczenia dla jej wyniku. Uznać jednakże należy, co również uwzględniły organy obu instancji, że regulacja ta nie ma zastosowania do reklam i co za tym idzie w ich przypadku konieczne jest określenie rzeczywistej ich powierzchni, w szczególności wówczas gdy powierzchnia ta jest mniejsza niż 1 m2. Podzielić w tym zakresie należy stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt III SA/Łd 613/05 (dostępny w CBOSA), zgodnie z którym art. 40 ust. 10 u.d.p. nie odnosi się do powierzchni reklam (por. art. 40 ust. 6), odmiennie niż czyni to w przypadku rzutu poziomego obiektu budowlanego oraz urządzenia (por. art. 40 ust. 5 oraz ust. 6). Regulacji zawartej w art. 40 ust. 10 u.d.p. nie można bowiem interpretować w oderwaniu od pozostałych jednostek redakcyjnych art. 40 w szczególności od jego ust. 4-6. Z tych ostatnich przepisów wynika kiedy ustawodawca odnosi się bezpośrednio do liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego (ust. 4), a kiedy liczba tych metrów ustalana jest pośrednio (ust. 5 oraz ust. 6). Przez pryzmat tych regulacji należy dokonywać wykładni art. 40 ust. 10 u.d.p., który również z jednej strony odnosi się do bezpośrednio zajętej powierzchni pasa drogowego (część przed spójnikiem "lub"), a z drugiej strony wskazuje na tę powierzchnię pośrednio poprzez odniesienie się do wymiarów obiektu zajmującego pas drogowy (część po spójniku "lub"). Pamiętać przy tym należy, iż art. 40 ust. 10 stanowi wyjątek od reguły – określania rzeczywistej powierzchni zajętego pasa drogowego – i jako wyjątek winien być interpretowany ściśle. Wobec powyższego, słuszne co do zasady, przyjęcie przez organy rzeczywistej łącznej powierzchni reklamy 0,60 m2, która w świetle zgromadzonej dokumentacji jest jednak tylko powierzchnią przybliżoną, o czym świadczy użyte w protokołach kontroli stwierdzenie "ok. 30 x 100 cm" może mieć istotny wpływ na wysokość kary. Sąd podkreśla, że tak ważna kwestia jak powierzchnia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia powinna być wykazana w sposób bardzo dokładny i jednoznacznie udokumentowana oraz co najważniejsze, ustalona w trakcie oględzin z udziałem strony postępowania, szczególnie wówczas, gdy po zawiadomieniu skarżącego o wszczęciu postępowania skarżący zakwestionował powierzchnię reklamy. W tym kontekście istotny jest zarzut pozbawienia skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu, przez uniemożliwienie stronie uczestniczenia w czynnościach dowodowych przez organ I instancji, które zostały przeprowadzone bez wiedzy i udziału strony i usankcjonowane przez organ II instancji. Czynny udział strony zapewnia możliwości wpływu na ustalenia faktyczne, a przez to ma wpływ na stosowanie norm prawa materialnego i procesowego. Jeszcze raz należy podkreślić, że możliwe jest przeprowadzanie kontroli pasa drogowego przed wszczęciem postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Na tym bowiem etapie organy ustalają m.in. na podstawie posiadanej dokumentacji geodezyjnej i ewidencyjnej, czy reklama jest istotnie w pasie drogowym, czy było wystąpienie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i kto ewentualnie jest odpowiedzialnym za umieszczenie reklamy. Po ustaleniu jednak tych kwestii przepisy nie zwalniają organów od przeprowadzenia postępowania z udziałem strony tego postępowania, w szczególności w zakresie istotnych w sprawie okoliczności takich jak czasokres zajęcia i powierzchnia reklamy. Dodatkowo, należy zwrócić uwagę na zapis w protokole z kontroli z dnia "[...]" gdzie w rubryce uwagi znajduje się adnotacja "wyjaśnić w spółdzielni". W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, czy organ wyjaśniał sprawę ze spółdzielnią i co miało być przedmiotem tego wyjaśnienia, być może postępowanie w tym kierunku dałoby odpowiedź na pytanie, kto i kiedy umieścił na budynku reklamę. Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowania dowodowego co do jej istoty, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe uniemożliwia konwalidowanie stwierdzonych braków postępowania przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić poglądy prawne Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu oraz przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Organ winien w szczególności zebrać i procesowo utrwalić materiał dowodowy pozwalający na ustalenie, jaka była powierzchnia reklamy, jaki był czasokres zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia ( po wyjaśnieniu daty początkowej ewentualnego zajęcia pasa drogowego) i jaki podmiot odpowiedzialny był za jej umieszczenie. Dopiero w oparciu o kompletny materiał dowodowy możliwym będzie poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych umożliwiających obliczenie i wymierzenie kary za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego. Podkreślić przy tym należy, iż ze względu na wadliwość dotąd przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego (i usunięcie już spornej reklamy) obliczenie powierzchni reklamy wymagać będzie wiadomości specjalnych związanych z koniecznością ustalenia wymiarów obiektu w oparciu jedynie o jego fotografie. Reasumując należy więc stwierdzić, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych prowadzą do wniosku, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organy orzekające w sprawie w sposób wadliwy, z naruszeniem powołanych wyżej przepisów kpa., a w konsekwencji organy nie mogły w sposób prawidłowy wyliczyć ewentualnej kary pieniężnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji w punkcie 2 sentencji (art. 152 p.p.s.a.),O kosztach orzeczono w pkt 3 sentencji stosownie do art. 200 p.p.s.a. a.b.