III SA/Łd 287/05

Dnia 7 września 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2005 roku sprawy ze skargi R. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję III SA/Łd 287/05 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania R. N., uchylił w całości decyzję Starosty R. z dnia [...] i poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, 149 § 1 i 2 , art. 150, art. 151 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1pkt 2, art. 10 ust. 4 pkt 2, art. 71 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001). Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu w R. uznał R. N. za osobę bezrobotną z dniem 22 czerwca 2004 r i jednocześnie odmówił przyznania mu prawa do zasiłku, gdyż z załączonych dokumentów wynikało, że suma okresów o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni. Od decyzji tej R. N. nie wniósł odwołania i stała się ona ostateczna. W dniu 13 stycznia 2004 r. R. N. skierował do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w R. pismo , w którym wniósł o wznowienia postępowania w swojej sprawie i wypłatę zaległego zasiłku dla bezrobotnych, załączając prawomocny wyrok Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zobowiązujący A sp. z o.o. w Ł. do wydania R. N. świadectwa pracy za okres trwania umowy o pracę tj. od 1 lipca 2003 r. do 30 kwietnia 2004r. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Starosta Powiatu w R. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie uznania R. N.za osobę bezrobotną i odmowie przyznania mu prawa do zasiłku . Następnie decyzją z dnia [...] organ I instancji uchylił decyzję Starosty Powiatu w R. z dnia [...] w części dotyczącej odmowy przyznania R. N. prawa do zasiłku dla bezrobotnych i przyznał R. N. prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 13 stycznia 2005 r. do dnia 12 lipca 2005 r. w wysokości 100% zasiłku podstawowego tj. 504,20 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ administracji stwierdził, że z załączonych dokumentów wynika, że R. N. spełnia przesłanki art. 71 ust. 1 pkt 2a i art. 71 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. Nr 99, poz. 1001) oraz dopełnił formalności składając w dniu 13 stycznia 2005 r. dokumenty umożliwiające podjęcie decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu od decyzji Starosty Powiatu w R. R. N. wnosił o zmianę decyzji organu I instancji poprzez przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 22 czerwca 2004 r. w wysokości 100% zasiłku podstawowego. W ocenie strony, organ I instancji sprzecznie z art. 75 § 1 k.p.a. przyjął, że dowodem zaistnienia przesłanek określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2a wskazanej wyżej ustawy może być tylko świadectwo pracy, którego nie mógł przedłożyć w dacie rejestracji z przyczyn przez siebie niezawinionych . R. N. podnosił, że w dniu 13 stycznia 2005 r. załączył wyrok Sądu Rejonowego dla Ł. w Ł. z dnia 25 listopada 2004 r, którym sąd zobowiązywał A sp. z o.o. w Ł. do wydania mu świadectwa pracy. Natomiast po zarejestrowaniu się w dniu 22 czerwca 2004 r. złożył wszystkie posiadane niezbędne dokumenty pozwalające na przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 22 czerwca 2004 r. tj. 1/ świadectwo pracy za okres od dnia 21 maja 2001 r do 30 czerwca 2003 r. , 2/ umowę o pracę na czas nieokreślony z dnia 30 czerwca 2003 r zawartą między nim a B Sp. z o.o. w W., 3/ wypowiedzenie umowy o pracę z dnia 25 marca 2004 r., 4/ pismo z ZUS Inspektorat w R. z dnia 6 lipca 2004 r. potwierdzające opłacanie za niego składek za okres od dnia 1 stycznia 2003 r. do 31 grudnia 2003 r. oraz pismo z Państwowej Inspekcji Pracy w Ł. z dnia 5 sierpnia 2004 r., z którego wynikało, że pod adresem spółki A , która przejęła pracowników firmy B, nie można zastać żadnej osoby upoważnionej do reprezentowania pracodawcy. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, 149 § 1 i 2 , art. 150, art. 151 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 , art. 10 ust. 4 pkt 2 , art. 71 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. 99, poz. 1001) uchylił w całości decyzję Starosty R. z dnia [...] oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego, po złożeniu przez R. N. wyroku Sądu Rejonowego zobowiązującego firmę A do wydania stosownego świadectwa pracy organ I instancji winien był w zwykłym trybie, stosując art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ustalić uprawnienia zasiłkowe skarżącego od dnia przedłożenia dokumentów. Wojewoda [...] wskazał, że organ I instancji w dniu [...] niezasadnie wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] w sprawie uznania skarżącego za bezrobotnego od dnia 22 czerwca 2004 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku, a następnie wydał decyzję z dnia [...]( stanowiącą przedmiot odwołania) uchylającą decyzję z dnia [...] w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych i orzekł o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 13.01.2005r. do 12.07.2005 r., co jest sprzeczne z art. 151 § 1 k.p.a , który to przepis nie daje podstaw do uchylenia w trybie wznowienia decyzji w części. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, przedstawiony przez skarżącego wyrok nie jest nowym dowodem istniejącym w dniu wydania decyzji ostatecznej, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i w zwiąż ku z tym nie powinien stanowić podstawy do wznowienia postępowania. Wyrok został bowiem wydany już po zakończeniu postępowania administracyjnego . Z powyższych względów organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że rozpatrując sprawę organ I instancji winien wydać decyzję dotyczącą uprawnień zasiłkowych we właściwym trybie postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. N. wnosił o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] i przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 22 czerwca 2004 r w wysokości 100% zasiłku podstawowego. Skarżący powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaznaczył także, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, dnia [...] została przez Starostę R. wydana nowa decyzja w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją tą Starosta Powiatu w R. na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2a i ust. 6 , art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) i b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia /.../ i art. 104 k.p.a. przyznał R. N. prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 13 stycznia 2005 r. do 12 lipca 2005 r. w wysokości 100% zasiłku podstawowego. Od decyzji tej R. N. nie wniósł odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę w rozpoznawanej sprawie należało uwzględnić, ale z innych przyczyn niż podane przez skarżącego. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to , że sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja zaś lub postanowienie, stosownie do art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ), podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi : 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania 3/ inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie skargę należało uwzględnić z uwagi na naruszenie przez organ II instancji przepisów prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżący załączając wyrok Sądu Pracy, złożył w dniu 13 stycznia 2005 r. do organu I instancji wniosek o wznowienie postępowania w swojej sprawie i wypłatę zaległego zasiłku. Tymczasem rozpoznając odwołanie skarżącego, który nie zgadzał się z oceną organu I instancji, że zasiłek dla bezrobotnych przysługuje mu od dnia udokumentowania tego prawa wyrokiem Sądu Pracy, organ II instancji nie podzielając m.in. poglądu co do istnienia podstawy wznowienia postępowania wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazał , że wydanie wyroku powinno stanowić podstawę do wszczęcia nowego postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych i nakazał organowi I instancji wydanie decyzji we właściwym trybie postępowania. W ocenie Sądu, skoro treść wniosku wskazuje na to, że intencją strony było wznowienie postępowania, organ odwoławczy oceniając zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., nie może nakazywać rozpoznania takiego wniosku, jako wniosku o wszczęcie nowego postępowania administracyjnego. O tym bowiem jaka jest treść wniosku decyduje wola strony . Oczywiście nie można zupełnie wykluczyć, że zamiarem skarżącego było wszczęcie nowego postępowania , ale przyjęcie takiego stanowiska wymagało zwrócenia się do skarżącego o wyjaśnienie tej wątpliwości. Stanowisko organu odwoławczego nakazujące rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia 13.01. 2005 r., jako wniosku o wszczęcie nowego postępowania – bez wezwania skarżącego do wyjaśnienia w jakim trybie wnosi o wydanie decyzji , narusza w ocenie Sądu art. 8 i 9 k.p.a. , a także art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 i 64 § 2 k.p.a. Treść żądania strony wyznacza bowiem przedmiot postępowania w sprawie , a organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17.09.1992 r. III S.A. 949/92 ., o tym jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona . Jeżeli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony . Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zaskarżona decyzja narusza także art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił jedynie dlaczego, w jego ocenie, brak było podstaw do wznowienia postępowania ,a następnie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, natomiast co dalszego sposobu postępowania wskazał tylko , że organ I instancji, rozpoznając wniosek R. N., winien w zwykłym trybie ustalić uprawnienia zasiłkowe skarżącego, od dnia przedłożenia przez niego dokumentów. Tak przedstawione stanowisko organu odwoławczego musi być ocenione jako wadliwe, gdyż nie wskazuje żadnych okoliczności wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tymczasem decyzja kasacyjna w trybie art. 138 § 2 k.p.a. może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu , inaczej niż w przypadku wydawania decyzji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Organ ten nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji ( patrz wyrok NSA z 26.03. 1999 r I S.A./Gd 546/97 ),co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się ponadto do oceny zasadności wznowienia postępowania dokonanej przez organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się , jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji publicznej, wydający nową decyzję stosuje te przepisy prawa materialnego , które obowiązują w dniu orzekania. Odstępstwo od tej zasady dotyczy tylko decyzji deklaratoryjnych. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie wtedy, gdy są spełnione łącznie trzy przesłanki: - po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy są nowe. Przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę ( patrz B.Adamiak, J. Borkowski “Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne" Warszawa 2002 str. 277) ; - okoliczności faktyczne i dowody, o których stanowi się w przepisie, muszą istnieć w dniu wydania ostatecznej decyzji , - nowe fakty i dowody nie były znane organowi wydającemu decyzję. W uzasadnieniu uchwały Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2002 r OPS 14/01 ( ONSA 2002/4/133 ) wyrażony został pogląd , że w sprawach, w których bezrobotni już w dniu pierwszej rejestracji spełniali warunki do uzyskania prawa do świadczenia lub zasiłku przedemerytalnego ze względu na posiadany staż lub wykonywanie tej pracy w szczególnych warunkach , lecz odmówiono im przyznania tego prawa, ponieważ z powodu trudności z uzyskaniem odpowiednich świadectw pracy nie byli w stanie tego udowodnić – po uzyskaniu stosownych dokumentów - nie ma potrzeby składania nowych wniosków o przyznanie praw do zasiłku przedemerytalnego , a taki wniosek powinien być przez organ administracji zakwalifikowany jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd stwierdził też, że jako wniosek o wznowienie postępowania powinien być potraktowany każdy “nowy" wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, jeżeli organy zatrudnienia we wcześniejszym postępowaniu wydały decyzję o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a bezrobotny powołuje się na nowe dowody ( dokumenty ) potwierdzające okresy zatrudnienia. Jeżeli natomiast taka decyzja nie była wydana (na przykład nie było wniosku zainteresowanego, który nie mógł udokumentować w tym czasie pełnego stażu pracy czy wykonywania pracy w szczególnych warunkach) i dlatego przy pierwszej rejestracji rozstrzygnięto jedynie o prawie do zasiłku dla bezrobotnych, to złożony później (wraz z brakującymi dokumentami) wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego podlega rozpatrzeniu jako odrębna nowa sprawa administracyjna w trybie zwykłym. Aktualność tego poglądu potwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 30 marca 2005 r. K 19/02 ( OTK-A 2005/3/28). W ocenie Sądu, przedstawiony wyżej sposób rozumowania może być aktualny także w rozpoznawanej sprawie dotyczącej zasiłku dla bezrobotnych. Nie przesądza to oczywiście o zasadności zgłaszanego przez skarżącego żądania przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 22 czerwca 2004 r., które nie było przedmiotem rozważań. Reasumując, stwierdzić należy, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę winien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić czy intencją strony było wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] czy też złożenie nowego wniosku o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych. Od powyższych ustaleń zależeć powinna treść decyzji organu II instancji i wskazań zawartych w jej uzasadnieniu. Nie mogą być natomiast uznane za uzasadnione zarzuty, że Wojewoda błędnie ocenił, iż skarżący nie przedłożył w dniu 22 czerwca 2004 r dokumentów potwierdzających jednoznacznie, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji był zatrudniony łącznie przez co najmniej 365 dni. Argumenty dotyczące błędnej , zdaniem Skarżącego, oceny dowodów i zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., zawarte w tym zakresie w skardze winny być podniesione w ewentualnym odwołaniu od decyzji z dnia 1 lipca 2004 r, którego skarżący nie złożył. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji.