III SA/Łd 287/09

Dnia 12 sierpnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2009 roku sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę. III SA/Łd 287/09 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] w przedmiocie skierowania Z. C. na badania lekarskie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy w związku z informacjami o zastrzeżeniach w stanie zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów . Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm. – daje ustawa – Prawo o ruchu drogowym). Jak wynika z załączonych akt administracyjnych w dniu 20 lutego 2009 r. do Starostwa Powiatowego w Z. wpłynął wniosek Prokuratora Rejonowego w Z. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania Z. C. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi. W przypadku stwierdzenia istnienia takich przeciwwskazań, prokurator wnosił o cofnięcie Z. C. uprawnień do kierowania pojazdami. Wnosił także o powiadomienie go o sposobie rozpoznania wniosku poprzez doręczenie mu odpisów wszystkich podjętych decyzji. Jako podstawę prawną swojego wniosku Prokurator Rejonowy wskazał art. 182 k.p.a. oraz art. 122 ust. 1 pkt 4 i art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że Prokuratura Rejonowa w Z. powzięła anonimową informację o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami przez Z. C. Podczas weryfikowania tych informacji ustalono, w oparciu o wyjaśnienia samego zainteresowanego (Z. C.), że choruje on na epilepsję. Ustalono także, że posiada on prawo jazdy i kieruje samochodem osobowym. W ocenie Prokuratora okoliczność stwierdzonej u Z. C. choroby – nasuwa wątpliwość co do stanu jego zdrowia, co uzasadnia konieczność przeprowadzenia badań lekarskich. Mając za podstawę powyższy wniosek Starosta Z., pismem z dnia 20 lutego 2009 r., zawiadomił Z. C. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie skierowania go na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, pouczając o stronę o możliwości złożenia wyjaśnień osobiście , na piśmie lub przez pełnomocnika w terminie 7 dni. W dniu 2 marca 2009 r. Z. C. zapoznał się z aktami sprawy oraz zadeklarował osobisty odbiór skierowania na badania lekarskie. Decyzją z dnia 2 marca 2009 r. Starosta Z. skierował Z. C. na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 122 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Jako uzasadnienie podano, że nastąpiło to z powodu (jak zakreślono to na druku decyzji) "informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu". Dnia 12 marca 2009 r. Z. C. złożył odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej, że jest bezpodstawna i nie zawiera uzasadnienia. W ocenie skarżącego zebrany materiał dowodowy podlegał, nie swobodnej, ale dowolnej ocenie. W jego ocenie podstawą wydania decyzji były podejrzenia oparte na informacjach anonimowego nadawcy. Informacje te dotyczące spowodowania przez niego licznych wypadków, czy przypadku ataku choroby w czasie akcji ratowniczej są całkowicie nieprawdziwe, co powinno w toku postępowania administracyjnego zostać wyjaśnione. Podnosił, że dla zastosowania art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym musi istnieć "coś więcej niż tylko wątpliwości" co do stanu zdrowia kierowcy. Okoliczności muszą z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego występują przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu drogowym w charakterze kierowcy. Do odwołania załączył dwa pisma OSP w J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozpatrując powyższe odwołanie uznało, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i w dniu [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał przepisy regulujące problematykę kierowania kierowców na badania lekarskie w przypadku powzięcia informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia takiej osoby tzn. art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.), § 2 ust. 5 i § 4 ust. 1 i 2 pkt 5 i § 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami ( Dz. U. Nr 2, poz. 15) Kolegium podkreśliło, że jak wynika z § 4 ust. 5 rozporządzenia, przy ustalaniu ograniczeń w kierowaniu pojazdem, wynikających ze stanu zdrowia kandydata na kierowcę i kierowcy lekarz powinien brać pod uwagę stopień zaawansowania objawów chorobowych i ich dynamikę, z uwzględnieniem możliwości postępu choroby jak i cofania się jej objawów. Zatem oceniając informacje jakie do niego dotarły, Starosta winien brać pod uwagę, czy informacje te dotyczą zagadnień analizowanych przez lekarza ustalającego stan zdrowia kandydatów na kierowców i kierowców. Kolegium podkreśliło, że żaden przepis nie wprowadza ograniczonego katalogu źródeł, mogących stanowić podstawę dla uznania zasadności skierowania kierowcy na badania lekarskie. Zdaniem organu wystarczającą przesłanką do wydania decyzji o skierowaniu odwołującego się na badania lekarskie była w tym przypadku informacja – podana przez Prokuratora Rejonowego – z której wynikało, że Prokurator uzyskał od samego zainteresowanego potwierdzenie, że jest on chory na epilepsję. Organ stwierdził, że powszechnie jest wiadome, że epilepsja jest poważną chorobą układu nerwowego, która w przypadku osoby kierującej może powodować niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia samego chorego, jak również innych uczestników ruchu drogowego. Informacja jaką Prokurator przekazał Staroście była wiarygodna i wystarczająca zarazem do powzięcia wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego. Za niezrozumiałe organ uznał zarzuty odwołującego się, że podstawą prowadzonego postępowania był anonim, a uzyskane informacje nie są wystarczające i wiarygodne dla podjęcia postępowania. Przyznanie przez Z. C. Prokuratorowi, że cierpi na epilepsję jest wystarczająca przesłanką, aby mieć nie tylko wątpliwości, ale i z dużą dozą prawdopodobieństwa twierdzić, że występują u niego przeciwwskazania do kierowania pojazdami, co oczywiście zweryfikuje lekarz. Organ odwoławczy zgodził się natomiast z wątpliwościami odwołującego się co do braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu I instancji w kontekście naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, w świetle stanu faktycznego sprawy, nie mogło to być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Z. C.. W uzasadnieniu skargi strona wskazała przede wszystkim, że podstawą wszczęcia postępowania przez organ I instancji był anonim i nie ma znaczenia, że faktycznym wnioskodawcą wszczęcia postępowania był Prokurator Rejonowy, który ten anonim otrzymał. Skarżący wskazał w związku z tym, że przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców dają podstawę do skierowania przez starostę konkretnego kierowcy na badania, ale w przypadku powzięcia wiarygodnych informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia kierowcy. Zdaniem skarżącego anonim nie może być taką wiarygodną informacją. Zarzucił w związku z tym organom, że nie poddały weryfikacji informacji anonimowego nadawcy, a przede wszystkim nie przeprowadziły żadnych ustaleń dowodowych w tym zakresie. Reasumując skarżący stwierdził, że wezwanie kierującego do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy istnieją zastrzeżenia, co do jego stanu zdrowia. Nie wystarczy tutaj – jak wskazał – wątpliwość, że kierujący może być w takim stanie. Konieczne jest wskazanie z dużą dozą prawdopodobieństwa, że w stosunku do kierującego występują przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. Skierowanie go na badania lekarskie uważa za bezpodstawne, niczym nie uzasadnione nadużycie prawa i przekroczenie uprawnień przez SKO . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący popierał skargę i wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wyjaśnił, że prawo jazdy ma od 17 lat i nigdy nie spowodował żadnej kolizji. Przyznał, że w Prokuraturze podał, że w wieku około 23 lat lekarze rozpoznali u niego epilepsję . W tej chwili nie jest pod opieką neurologa, gdyż czuje się dobrze, bierze tylko leki na uspokojenie. Podkreślił, że badanie kosztuje około 300 zł , a prawo jazdy jest mu potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ustawa p.p.s.a.) decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie należy odnieść się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Skarżący zrzuca bowiem przede wszystkim niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia oraz błędną ocenę zebranego w sprawie materiału, a co za tym idzie, bezzasadne skierowanie go na badania lekarskie. Odnosząc się do tego zarzutu podkreślić należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, poza przypadkiem wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1b), tylko wówczas, gdy sąd administracyjny stwierdzi, że jest to takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, takie naruszenie przepisów postępowania nie miało miejsca. Przede wszystkim stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia nie był kwestionowany przez skarżącego. Postawę tę stanowił bowiem fakt przyznany przez skarżącego, że rozpoznano kiedyś u niego chorobę układu nerwowego – epilepsję. Wyłącznie ta okoliczność, podana w piśmie Prokuratora, podlegała ocenie organów w postępowaniu administracyjnym. Okoliczności, których wyjaśnienia domaga się skarżący i którym kategorycznie zaprzecza, nie były ani przedmiotem ustaleń organów administracji ani ich oceny w postępowaniu wszczętym z urzędu po wpłynięciu pisma Prokuratora. Ma niewątpliwie rację skarżący, że anonim nie stanowi wiarygodnego źródła informacji, ale w tym wypadku nie on stanowił podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego, ale informacja zweryfikowana przez Prokuratora (potwierdzona przez skarżącego). Wprawdzie organ po wszczęciu postępowania nie odebrał już od skarżącego żadnych wyjaśnień poprzestając na ustaleniach Prokuratora wskazanych w jego "wniosku", ale podkreślić należy, że skarżący powiadomiony o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z aktami i złożenia wyjaśnień faktu, że choruje na epilepsję nie zakwestionował i potwierdził go również przed Sądem. Jak wynika z notatki służbowej z 2 marca 2009 r., znajdującej się w aktach administracyjnych, po zapoznaniu się z aktami zadeklarował jedynie osobisty odbiór skierowania. W następnej kolejności ocenić należało, czy powyższa informacja, tak jak to przyjął organ, stanowiła wystarczającą podstawę do wydania decyzji o skierowaniu Z. C. na badania lekarskie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy. W ocenie Sądu odpowiedź na to pytanie jest twierdząca. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 – dalej ustawa – Prawo o ruchu drogowym). Przesłanki skierowania na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem określone zostały w jej art. 122. Celem tego przepisu, jak podkreśla się w orzecznictwie ( patrz wyrok NSA z 19 lutego 2008 r. I OSK 117/07 – niepublikowany) jest zagwarantowanie bezpieczeństwa w ruchu, w przy równoczesnym zachowaniu praw podmiotowych osób, które na ewentualne badania są kierowane. W tym celu enumeratywnie wymieniono przypadki, gdy organ może skierować osobę na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Jedną z takich przesłanek są w świetle art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego pojazdem. Zgodnie z tym przepisem badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Powołana ustawa nie określa bliżej, o jakie zastrzeżenia co do stanu zdrowia chodzi ani też w żadnym zakresie bliżej ich nie definiuje. Natomiast wydane na podstawie art. 123 pkt 1 lit. a cytowanej ustawy rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami ( Dz. U. Nr 2, poz.15) w § 2 ust. 5 stanowi, iż starosta może skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w jej stanie zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Ocena, czy istnieją tego rodzaju zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego pojazdem, które uzasadniają skierowanie go na badania, należy zatem do uprawnionego organu, w tym przypadku do Starosty Z., który jest zarazem zobowiązany do podjęcia decyzji w przedmiocie skierowania na badania lekarskie, jeżeli ta przesłanka materialno-prawna jest spełniona. Dokonując tej oceny organ musi mieć na uwadze, że informacja ma dotyczyć tych zastrzeżeń do stanu zdrowia kierującego pojazdem, które mogą powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów i musi to być informacja wiarygodna. Ma oczywiście rację skarżący, że przy badaniu przesłanki z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy nie wystarczy ustalenie, że występują jakiekolwiek wątpliwości co do stanu zdrowia kierującego pojazdem, ale że okoliczności muszą z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego występują przeciwwskazania zdrowotne, co do jego dalszego udziału w ruchu drogowym w takim charakterze (patrz: R. A. Stefański Prawo o ruchu drogowym, Komentarz, Warszawa 2005 str. 670). Warunkiem zezwalającym na zastosowanie trybu przewidzianego w § 2 ust. 5 rozporządzenia jest uzyskanie przez organ rzetelnych, zgodnych z prawdą informacji dotyczących stanu zdrowia osoby, która ma być poddana badaniu. Podkreślić jednak należy, iż podstawą do wydania decyzji jest już wiarygodna informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia, nie jest natomiast wymagane ustalenie, iż w istocie rozpoznane zmiany stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy już bowiem, stosownie do powołanej ustawy i rozporządzenia, do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego (na które skarżący został skierowany) wydaje stosowne orzeczenie. W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie przyjął i należycie uzasadnił swoją ocenę, że przyznanie przez skarżącego, iż rozpoznano u niego epilepsję jest wiarygodną i rzetelną informacją o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia, mogących powodować u niego niezdolność do prowadzenia pojazdów. Wątpliwości w tym zakresie nie mogą być usunięte w żaden inny sposób niż w drodze badania przez lekarza specjalistę, a okoliczność, że skarżący dotychczas nie spowodował żadnej kolizji ani nie dostał żadnego mandatu niczego w tej ocenie nie zmienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie wynika obowiązek ustalenia niezdolności do kierowania pojazdami, lecz obowiązek ujawnienia zastrzeżeń co do stanu zdrowia, zatem skierowanie na badania lekarskie ma na celu wyjaśnienie nie tylko wpływu choroby na możliwość kierowania pojazdami silnikowymi, ale także wpływu leków, które ewentualnie kierowca może przyjmować , na jego sprawność w prowadzeniu samochodu i rozpoznaniu sytuacji na drodze. W orzecznictwie podkreśla się także, że przy wykładni przepisów powołanej ustawy należy brać pod uwagę wzrost liczby wypadków drogowych, wzrost liczby pojazdów na drogach i konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom dróg, co jest obowiązkiem m.in. starostów. Temu celowi, jako nadrzędnemu służyć ma staranna i wnikliwa weryfikacja uprawnień osób, które w każdej chwili mogą usiąść za kierownicą pojazdu mechanicznego (patrz wyrok NSA z 17 listopada 2008 r. I OSK 1467/07, wyrok NSA z 13 sierpnia 2008 r. I OSK 1080/07 – niepublikowane). W wyroku z 17 listopada 2008 r. NSA podkreślił ponadto, że należy odstąpić od zawężającej wykładni językowej pojęcia "kierujący" i posługując się regułami wykładni systemowej oraz celowościowej przyjąć, że w art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym chodzi o możliwość wezwania kierującego, posiadającego uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych, do poddania się specjalistycznym badaniom lekarskim, w każdym przypadku powzięcia przez organ umotywowanych zastrzeżeń, co do stanu jego zdrowia. "Wskazana norma prawna ma zatem zastosowanie, niezależnie od ustalenia, czy powstanie takich zastrzeżeń nastąpiło w bezpośrednim związku z zachowaniem i sposobem prowadzenia pojazdu /.../ czy też uzyskane przez organ wiarygodne informacje uprawdopodabniające pośrednio wątpliwości co do posiadania przez konkretnego kierowcę wymaganej do prowadzenia pojazdów sprawności, mają źródło w innych okolicznościach" Reasumując, w ocenie Sądu, wydanie zaskarżonej decyzji było w pełni uzasadnione w świetle art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym i § 2 ust. 5. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz.15). Sąd nie stwierdził również takiego naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę. r.a.