III SA/Łd 29/05

,0 Sygn. akt III SA/Łd 29/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant Asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi W. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2004r. Starosta [...] na podstawie art.2 ust.1 pkt.2, art.23 ust.1 i 2 oraz art.6 pkt.15a.) i b.) ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu(Dz.U. nr 58 z 2003r. poz.514 z późn. zm.) oraz art.104 kpa uznał W. D. z dniem 21 maja 2004r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu stwierdzono, iż W. D. nie posiada 365 dni okresów o których mowa w art.23 ust.1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. w ciągu 18 miesięcy poprzedzających rejestrację. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od wymienionej decyzji złożyła W. D. podnosząc, iż w listopadzie 2003r. udała się do Powiatowego Urzędu Pracy w R. lecz odmówiono jej rejestracji. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2004r. Wojewoda [...] na podstawie art.138 § 2 kpa oraz art.2 ust.1 pkt.2, art.10 ust.4 i art.71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy(Dz.U. nr 99 z 2004r. poz.1001) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi administracji I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdzono, iż organ administracji I instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Nie zostało dokładnie wyjaśnione czy w listopadzie 2003r. odwołująca rzeczywiście zgłosiła się do urzędu pracy lecz odmówiono jej rejestracji. W związku z czym organ I instancji winien wyjaśnić czy W. D. faktycznie w listopadzie 2003r. zgłosiła się do urzędu pracy a jeżeli tak to w jakim celu, jakie dokumenty okazała i czy otrzymała komplet druków niezbędnych do rejestracji. Należy także ustalić z jakim pracownikiem wówczas rozmawiała. Mając to na uwadze organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2004r. Starosta [...] na podstawie art.71, art.9 ust.1 pkt.14a.) i b.) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy(Dz.U. nr 99 poz.1001) oraz art.104 kpa uznał W. D. z dniem 21 maja 2004r. za osobę bezrobotną i odmówił jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu stwierdzono, iż w dniu 7 września 2004r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna w czasie której W. D. zeznała, iż po 11 listopada 2003r. zgłosiła się do urzędu pracy do informacji w celu rejestracji i przedstawiła pozew do Sądu Pracy w R. przeciwko swojemu pracodawcy oraz wezwanie pracodawcy do wydania świadectwa pracy. Nie pobrała żadnych dokumentów do rejestracji ani nie potrafiła wskazać z jakim pracownikiem rozmawiała. Również świadek H. M. nie potrafiła określić z jakim pracownikiem rozmawiała W.D. W związku z czym organ administracji odmówił przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych. W. D. w ciągu 18 miesięcy przed dniem rejestracji tj. przed 21 maja 2004r. posiadała bowiem jedynie 345 dni zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od wymienionej decyzji złożyła W. D. podnosząc, iż do urzędu pracy zgłosiła się w dniu 12 listopada 2003r. w celu rejestracji. Rozmawiała z pracownikiem zatrudnionym w informacji i pracownik ten poinformował ją po zapoznaniu się z dokumentami, że zasiłek dla bezrobotnych jej nie przysługuje. Pracownik ten nie skierował jej do pracownika zajmującego się rejestracją i przyznaniem prawa do zasiłku. Odwołująca zakwestionowała także treść protokołu rozprawy administracyjnej podnosząc, iż jest on niezgodny z treścią jej wypowiedzi. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. Wojewoda [...] na podstawie art. art.138 § 2 kpa oraz art.2 ust.1 pkt.2, art.10 ust.4 pkt.2 i art.71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy(Dz.U. nr 99 z 2004r. poz.1001) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż zarówno zgodnie z art. 23 ust. 1 obowiązującej do dnia 31 maja 2004r. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jak i art. 71 ust.1 aktualnie obowiązującej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy. Pojęcie "bezrobotny" oznacza m.in. osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie. Rejestracja bezrobotnych i poszukujących pracy następuje po przedstawieniu przez te osoby dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień, tj. m.in. wypełnienia i podpisania w obecności pracownika urzędu karty rejestracyjnej. W. D. nie uprawdopodobniła, iż w dniu 12 listopada 2003r. zgłosiła się do urzędu pracy w celu rejestracji. Nie wskazała ona pracownika z jakim rozmawiała na stanowisku "informacji" i nie pobrała druków potrzebnych do rejestracji. Nie można wykluczyć, iż po uzyskaniu informacji o niemożności ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych zrezygnowała z rejestracji. W ciągu 18-u miesięcy poprzedzających rejestrację tzn. przed dniem 21 maja 2004r. nie posiada ona 365 dni podlegających zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji. Na wymienioną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła W. D. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż w dniu 12 listopada 2003r. zgłosiła się do urzędu pracy lecz odmówiono jej rejestracji gdyż nie posiadała świadectwa pracy. Wyrok Sądu Pracy stwierdzający jej zatrudnienie w Firmie A otrzymała dopiero w maju 2004r. lecz po zgłoszeniu się do urzędu pracy w dniu 21 maja 2004r. okazało się, że nie ma wymaganego okresu zatrudnienia w ciągu 18-u miesięcy przed dniem rejestracji. W konkluzji skarżąca wnosiła o ponowne rozpoznanie jej sprawy. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga W. D. jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy(Dz.U. nr 99 poz.1001). Zgodnie z treścią art.71 ust.1 pkt.2a.) wymienionej ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym urzędzie pracy z zastrzeżeniem art.75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z wyjątkiem obowiązku opłacania składek za niepełnosprawnych, o których mowa w art.104. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego organy administracji odmówiły W. D. prawa do zasiłku gdyż nie posiadała ona wymaganych 365 dni okresu zatrudnienia w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania tzn. w okresie od 20 listopada 2002r. do 20 maja 2004r. Organy administracji uznały, iż skarżąca dokonała rejestracji w dniu 21 maja 2004r. Przyjmując, że tego dnia skarżąca faktycznie zarejestrowała się w urzędzie pracy to oznacza, iż rzeczywiście udokumentowała ona jedynie 345 dni okresu zatrudnienia w ciągu ostatnich 18 miesięcy. Nie spełniała zatem warunku uzyskania prawa do zasiłku, o którym mowa w art.71 ust.1 pkt.2a.) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie miało jednak wyjaśnienie czy w listopadzie 2003r. W. D. rzeczywiście próbowała się zarejestrować w urzędzie pracy i czy faktycznie odmówiono wówczas jej rejestracji. Organy administracji nie wyjaśniły tej kwestii w dostateczny sposób. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2004r. organ odwoławczy wskazał na konieczność szczegółowego i wnikliwego wyjaśnienia kwestii zgłoszenia się skarżącej do urzędu pracy w listopadzie 2003r. Organ administracji I instancji nie wyjaśnił jednak tej kwestii w sposób wyczerpujący. W dniu 7 września 2004r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna w czasie której przesłuchano W. D. oraz świadka H. M. Analiza protokołu rozprawy wskazuje, iż zeznania skarżącej oraz zgłoszonego świadka są lakoniczne i nie wyjaśniają szeregu kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim należy zaznaczyć, iż zarówno skarżąca jak i świadek nie zostali pouczeni o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań mimo, że obowiązek taki wynika z art.83 § 3 i art.86 kpa. Z treści zaprotokołowanych zeznań skarżącej nie wynika w jakim celu zgłosiła się ona do informacji i o co zapytała się pracownicy urzędu a mianowicie czy chciała się zarejestrować czy też pytała się jedynie o to czy przysługuje jej prawo do zasiłku. W sytuacji gdyby przyjąć wersję skarżącej, że zgłosiła się do urzędu w celu rejestracji to winna zostać zapytana dlaczego udała się do informacji a nie do stanowiska gdzie rejestruje się bezrobotnych. W protokole zeznań W. D. brak jest wyjaśnień skarżącej w tym zakresie. Z zeznań W.D. nie wynika także jakiej odpowiedzi udzieliła jej pracownica urzędu a mianowicie czy stwierdziła, że nie może się zarejestrować czy też oświadczyła, że prawo do zasiłku jej nie przysługuje czy też skierowała ją do stanowiska gdzie dokonuje się rejestracji. Z zeznań skarżącej nie wynika także dlaczego nie wypełniła ona dokumentów niezbędnych dla zarejestrowania się tylko wyszła z urzędu po rozmowie z pracownikiem informacji. Również zeznania H. M. są bardzo ogólne. Składają się one zaledwie z kilku zdań. Z zeznań tych nie wynika w jakiej odległości stała H.M. w czasie rozmowy skarżącej z pracownikiem urzędu i czy słyszała przebieg rozmowy a jeżeli tak to o co pytała się W. D. i jakiej odpowiedzi udzieliła jej pracownica urzędu. W czasie rozprawy administracyjnej skarżąca nie potrafiła podać dokładnej daty zgłoszenia się do urzędu pracy. Oświadczyła jedynie, iż było to "po 11 listopada 2003r.". W odwołaniu podniosła jednak, iż był to dzień 12 listopada 2003r. Skoro zatem W. D. wskazała tę datę to należało wyjaśnić jaki pracownik obsługiwał stanowisko d/s informacji tego dnia a następnie przesłuchać go a w razie konieczności przeprowadzić konfrontację ze skarżącą. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się jednak do tej kwestii poprzestając na stwierdzeniu, że skarżąca nie uprawdopodobniła zgłoszenia się do urzędu pracy w dniu 12 listopada 2003r. Organy administracji nie wyjaśniły także procedury rejestracji osób bezrobotnych obowiązującej w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. oraz zadań pracownika zatrudnionego na stanowisku d/s informacji. W szczególności nie wyjaśniono czy pracownik na tym stanowisku ma obowiązek informować osoby bezrobotne do jakiego stanowiska winny się zgłosić w celu rejestracji, jakie dokumenty są do tego potrzebne, czy wydaje kartę informacyjną o dokumentach niezbędnych do rejestracji, co należy zrobić aby się zarejestrować oraz czy informuje zgłaszające się osoby o niemożności zarejestrowania się w razie braku wymaganych dokumentów w tym świadectwa pracy. Kwestie te nie zostały wyjaśnione a mają one istotne znaczenie dla oceny wiarygodności wersji skarżącej o odmowie jej zarejestrowania w dniu 12 listopada 2003r. Zaznaczyć należy, iż w listopadzie 2003r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych oraz innych osób poszukujących pracy(Dz.U. nr 25 poz.131 z późn. zm.). Zgodnie z treścią § 3 ust.1 i 6 wymienionego rozporządzenia osoba rejestrująca się przedkłada do wglądu pracownikowi urzędu pracy dokonującemu rejestracji dowód osobisty, dyplom, świadectwo ukończenia szkoły, świadectwo pracy oraz inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień zaś rejestracji nie dokonuje się w przypadku nieprzedłożenia dokumentów, o których mowa w ust.1 pkt.1-3. W myśl zaś § 3 ust.7 wymienionego rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach starosta może wyrazić zgodę na rejestrację osoby nie posiadającej kompletu dokumentów. Analiza § 3 ust.7 rozporządzenia z dnia 28 lutego 1997r. wskazuje, iż osoba bezrobotna może zostać zarejestrowana mimo braku wymaganego dokumentu, w tym świadectwa pracy, o ile ma miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek". W rozpoznawanej sprawie skarżąca w listopadzie 2003r. nie posiadała świadectwa pracy gdyż pracodawca odmówił jej wydania tego dokumentu. Istotne znaczenie ma zatem fakt czy pracownica urzędu pracy, z którą rozmawiała W. D., poinformowała ją o możliwości rejestracji mimo braku świadectwa czy też oświadczyła o niemożliwości zarejestrowania bo do tego potrzebne jest ostanie świadectwo pracy. Kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona. Okoliczność czy skarżąca w listopadzie 2003r. próbowała się zarejestrować w urzędzie pracy i czy faktycznie odmówiono jej wówczas rejestracji ma zasadnicze znaczenie dla oceny prawa W. D. do zasiłku. W sytuacji gdyby okazało się, że skarżącej odmówiono rejestracji bo nie miała ona świadectwa pracy to stanowiłoby to naruszenie przepisu art.9 kpa. W myśl tego przepisu ograny administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Naruszenie przez organ administracji przepisu art.9 kpa nie może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony. Ustalenie przebiegu i okoliczności zgłoszenia się skarżącej do urzędu pracy w listopadzie 2003r. ma zatem istotne znaczenie dla ustalenia jej uprawnień do zasiłku a kwestia ta nie została szczegółowo wyjaśniona. W ocenie sądu organy administracji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ani też w sposób wyczerpujący nie zebrały ani nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Naruszyły tym przepisy art.7, 77 § 1 i 80 kpa i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze na podstawie art.145 § 1 pkt.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2004r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny ustalić jaki pracownik obsługiwał stanowisko d/s informacji w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. w dniu 12 listopada 2003r. a następnie rozważyć możliwość jego przesłuchania na okoliczność przebiegu rozmowy ze skarżącą. Należy także rozważyć możliwość ponownego szczegółowego przesłuchania W. D. i H. M. a w razie potrzeby przeprowadzić konfrontację z pracownikiem obsługującym stanowisko d/s informacji w dniu 12 listopada 2003r. Należy także wyjaśnić jak jest procedura rejestracji osób bezrobotnych oraz jakie są zadania pracownika obsługującego stanowisko d/s informacji a w szczególności kto i gdzie wydaje dokumenty niezbędne do rejestracji. Po dokładnym ustaleniu przebiegu rozmowy skarżącej z pracownikiem stanowiska d/s informacji organ administracji winien dokonać wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie.