III SA/Łd 29/17

Dnia 17 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Pomocnik sekretarza Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2017 roku sprawy ze skargi A.B. na postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) nr (...). III SA/Łd 29/17 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z [...] (znak [...]) Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania dotyczącego przyznania statusu osoby bezrobotnej oraz ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnego w stosunku do A. B. W stanie faktycznym sprawy, w dniu 31.10.2016 r. A.B. zgłosiła się do Powiatowego Urzędu Pracy w Ł. w celu dokonania rejestracji. Organ ustalił, że A.B. złożyła 31.10.2016 r. pozew do Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia, X Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi w sprawie ustalenia wygaśnięcia stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracodawcy w trybie art. 55 § 1 pkt 1 k.p., wydanie świadectwa pracy oraz wypłatę ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego. Na tej podstawie Prezydent Miasta Ł., postanowieniem z [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania A.B. statusu osoby bezrobotnej od 31.10.2016 r. i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. A.B. złożyła zażalenie na to postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i przyznanie statusu osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca w zażaleniu opisała swoją sytuację zawodową, a w szczególności naruszenia obowiązków pracodawcy wobec osób przebywających na urlopie macierzyńskim. Wskazała, że po urlopie macierzyńskim została pozbawiona możliwości powrotu do pracy oraz wykorzystania należnego jej urlopu. W zaskarżonym postanowieniu, utrzymującym w mocy postanowienie organu I instancji, Wojewoda [..] wskazał na przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak w związku z tym wskazał dalej, z akt sprawy wynika jednoznacznie, że A.B. w dniu 31.10.2016 r. złożyła pozew do Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia, X Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi w sprawie ustalenia wygaśnięcia stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracodawcy w trybie art. 55 § 1 pkt 1 k.p., wydanie świadectwa pracy oraz wypłatę ekwiwalentu a tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego. W ocenie organu odwoławczego, zawieszenie postępowania w sprawie przyznania A.B. statusu osoby bezrobotnej od 31.10.2016 r. do czasu rozstrzygnięcia sporu pomiędzy odwołującą się a firmą M. z o. o. przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia, X Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi było uzasadnione, biorąc pod uwagę treść art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Dalej organ II instancji zacytował przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy definiujący pojęcie osoby bezrobotnej wskazując w związku z tym, że zgodnie z art. 71 ww. ustawy prawo do zasiłku przysługuje wyłącznie osobie posiadającej status bezrobotnego. Zdaniem Wojewody, realizacja głównego celu rejestracji - ustalenie statusu osób rejestrowanych oraz ich uprawnień - jest możliwa pod warunkiem przedstawienia przez te osoby odpowiednich dokumentów. Zakres informacji niezbędnych do dokonania rejestracji oraz skonkretyzowanie wymaganych dokumentów są wskazane w rozporządzeniu w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy. Paragraf 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz.U. z 2012, poz. 1299) [dalej: rozporządzenie] wskazuje szczegółowo zakres wymaganych do rejestracji bezrobotnego dokumentów, których obszerny, ale zarazem wyczerpujący katalog został określony w § 5 ust. 6 rozporządzenia. Większość tych danych jest przekazywana przez osobę ubiegającą się o zarejestrowanie jako poszukujący pracy (§ 5 pkt 7 rozporządzenia). Dalej organ odwoławczy podniósł, że kwestia wygaśnięcia stosunku pracy A. B. w dniu 25.10.2016 r., a co za tym idzie ustalenie, czy jest osobą niezatrudnioną bądź niewykonującą innej pracy zarobkowej i mogła zostać zarejestrowana jako osoba bezrobotna w urzędzie pracy w dniu 31.10.2016 r., to zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do rozstrzygnięcia którego właściwym jest Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Wojewoda [...] stwierdził zatem, że organ I instancji zasadnie uznał, iż zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję A.B., kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia, wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z [...] oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów (na podstawie art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a.) - zarządzenia Sądu Rejonowego dla Wrocławia Fabrycznej z 20 października 2016 r. oraz pisma skarżącej z 1 września 2016 r. na okoliczność prób skarżącej zmierzających do rozwiązania jej sytuacji oraz na tę okoliczność, że skarżąca, która jest poszkodowanym pracownikiem, byłaby zmuszona do ponoszenia znacznych kosztów, które niekoniecznie doprowadziłyby do poprawienia sytuacji procesowej skarżącej. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało zawieszeniem postępowania, to jest: 1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezasadne zawieszenie postępowania, gdyż w sytuacji skarżącej nie zachodzi konieczność uzyskania rozstrzygnięcia wstępnego; ewentualnie 2. art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i z art. 100 § 3 k.p.a. w zw. z art. 174 § 1 pkt 2 k.p.c. i art. 180 § 1 zd. 1 k.p.c. poprzez niezasadne zawieszenie postępowania i brak samodzielnego rozstrzygnięcia wygaśnięcia stosunku pracy w sytuacji, kiedy postępowanie przed sądem pracy podlega obligatoryjnemu zawieszeniu i nie można stwierdzić, że w ogóle zostanie podjęte, zaś skarżącej grozi niepowetowana szkoda, gdyż po okresie zasiłku macierzyńskiego jest pozostawiona bez wynagrodzenia oraz bez jakichkolwiek innych świadczeń, nie może też uczestniczyć w kursach oferowanych przez urząd pracy ani wystąpić o dofinansowanie na założenie własnej działalności gospodarczej, co w długofalowej perspektywie może skutkować trwałym wypadnięciem skarżącej z rynku pracy; 3. art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, nakierowaną na formalne uchylenie się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy w sytuacji, kiedy w aktach sprawy organ dysponował dokumentacją pozwalającą na stwierdzenie, że jakiekolwiek postępowanie cywilne przeciwko pracodawcy nie będzie się mogło toczyć co najmniej przez wiele miesięcy, o ile w ogóle, ze względu na wymóg zawieszenia postępowania cywilnego, a także w sytuacji, kiedy organ dysponuje dowodami pozwalającymi na stwierdzenie, że skarżąca nie pozostaje w stosunku pracy. Ponadto podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 55 § 11 k.p. i art. 61 § 1 k.c. w zw. z art. 60 k.c. w zw. z art. 300 k.p. poprzez uznanie, że stosunek pracy skarżącej i jej pracodawcy może jeszcze trwać w sytuacji wysłania przez skarżącą pisma rozwiązującego umowę o pracę bez wypowiedzenia z winy pracodawcy, a także w świetle okoliczności, że pracodawca jest "spółką-widmo", co z drugiej strony powinno skutkować uznaniem, że działanie pracodawcy stanowiło również oświadczenie woli o braku chęci kontynuowania jakichkolwiek umów o pracę, nie tylko tej, którą pracodawca był związany ze skarżącą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim sądem Administracyjnym w Łodzi skarżąca popierała skargę. Złożyła kserokopię decyzji skierowanej do A. K. o uznaniu jej za osobę bezrobotną od dnia rejestracji. Wskazała, iż A. K. jest w takiej samej sytuacji jak skarżąca i również wystąpiła do sądu pracy w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], stosownie do którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (postanowienia) w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego (lit. a) lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym (lit. c). Z kolei, jak stanowi art. 135 ustawy p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem postanowień organów obydwu instancji. Przedmiotem skargi i sądowej kontroli jest postanowienie Wojewody [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie przyznania A.B. statusu osoby bezrobotnej od 31 października 2016 r., tj. od dnia zgłoszenia się do urzędu pracy w celu dokonania rejestracji oraz ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.). Stosowanie do art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 3 do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Jednocześnie zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy rejestracja bezrobotnych i poszukujących pracy następuje po przedstawieniu przez te osoby dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień. W ust. 5 art. 33 tej ustawy zawarto ustawowe upoważnienie dla ministra właściwego do spraw pracy do określenia w drodze rozporządzenia m.in. dokumentów niezbędnych do trybu rejestracji, zakresy informacji niezbędnych do rejestracji a także dokumenty niezbędne do ustalenia statusu i uprawnień rejestrowanych osób, mając na względzie pozyskanie wszystkich koniecznych informacji mających wpływ na uprawnienia rejestrowanych osób. Na podstawie tej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz.U. z 2012 r. poz. 1299) [dalej: rozporządzenie], obowiązujące w dacie orzekania przez organy. W jego § 5 wskazano, iż określa się w nim dokumenty niezbędne do ustalenia statusu bezrobotnego i uprawnień rejestrowanych osób. Analizując przepisy wskazanego rozporządzenia przyjąć trzeba, iż do obowiązków ubiegającego się o zarejestrowania jako bezrobotny i w konsekwencji ubieganie się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych należy przedłożenie do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji m.in. świadectwa pracy i innych dokumentów niezbędnych do ustalenia uprawnień przysługujących na podstawie przepisów ustawy (§ 5 ust. 1 pkt 3), a także danych dotyczących: okresów zatrudnienia z podaniem nazwy pracodawcy, zajmowanego stanowiska pracy, wymiaru czasu pracy i podstawy wykonywania pracy; sposobów rozwiązania stosunku albo stosunków pracy (stosunku albo stosunków służbowych) w ostatnich 6 miesiącach przed dniem rejestracji w zakresie koniecznym do ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zarejestrowanie jako bezrobotny albo poszukujący pracy i ustalenie uprawnień jest możliwe pod warunkiem przedstawienia przez te osoby odpowiednich dokumentów. Jak z powyższego wynika, w przepisach rangi podustawowej wskazano, jako wymagany do zarejestrowania jako bezrobotnego warunek przedłożenia wskazanych szczegółowo w § 5 rozporządzenia dokumentów i informacji. Rozporządzenie to w § 8 ust. 1 stanowi, że rejestracji osoby ubiegającej się o zarejestrowanie jako bezrobotny albo poszukujący pracy dokonuje się z dniem, w którym osoba ta zgłosiła się do urzędu pracy i przedłożyła stosowne dokumenty i dane niezbędne do rejestracji. W przypadku natomiast nieprzedłożenia dokumentów, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 1-3 oraz ust. 2 i 3 nie dokonuje się rejestracji (§ 9 pkt 1 rozporządzenia). W realiach niniejszej sprawy, organy wskazały, iż skarżąca nie przedłożyła wszystkich wymaganych dokumentów, konieczność przedłożenia których to wynika z § 5 ust. 1 i ust. 6 rozporządzenia. Przede wszystkim w związku z tym organy wskazały, iż niewyjaśnioną pozostaje kwestia wygaśnięcia stosunku pracy skarżącej w dniu 25.10.2016 r., a co za tym idzie ustalenie, czy jest osobą niezatrudnioną bądź niewykonującą innej pracy zarobkowej i mogła zostać zarejestrowana jako osoba bezrobotna w urzędzie pracy w dniu 31.10.2016 r. W ocenie organów powyższe stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a właściwym do jego rozstrzygnięcia jest Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Sądu powyższe rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż postępowanie w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia, jest postępowaniem administracyjnym. Bezspornie zatem, w toku postępowania jakie poprzedzać musi wydanie decyzji w przedmiocie zarejestrowania osoby bezrobotnej i prawa osoby bezrobotnej do zasiłku, upoważniony do działania organ administracji zobligowany jest do stosowania reguł procedury administracyjnej. Mając zatem na względzie treść art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem należałoby rozważyć, czy w świetle zapisów ustawy o promocji zatrudnienia, a także przepisów wydanych w celu jej wykonania istnieją wymagania ograniczające rodzaj środków dowodowych dopuszczonych wskazaną wyżej regulacją art. 75 § 1 k.p.a. W tym zakresie wskazać należy na treść § 8 ust. 5 rozporządzenia, którego to przepisu w trakcie rozstrzygania sprawy skarżącej organy nie uwzględniły w prowadzonych rozważaniach prawnych. Przepis ten stanowi, że "W szczególnie uzasadnionych przypadkach starosta, mając na uwadze obiektywne okoliczności lub przeszkody uniemożliwiające przedłożenie kompletu dokumentów oraz wymaganych danych, może wyrazić zgodę na rejestrację jako bezrobotnej albo poszukującej pracy osoby nieposiadającej kompletu dokumentów lub która nie przekazała wymaganych danych". Przepis ten jednoznacznie wskazuje na obiektywne okoliczności lub przeszkody uniemożliwiające starającemu się o zarejestrowania jako bezrobotny przedłożenie wszystkich wymaganych dokumentów. Organowi pozostawia zaś możliwość uwzględniania szczególnej sytuacji faktycznej w jakiej znalazła się osoba ubiegająca się o przyznanie statusu osoby bezrobotnej. Koniecznym jest jednakże podjęcie przez organ działań zmierzających do oceny, czy w konkretnym stanie faktycznym mamy do czynienia z takimi okolicznością. W analizowanym przypadku, czy sytuacja - w której aktualny pracodawca skarżącej jest "spółką-widmo", bez organów i bez adresu i istnieje wyłącznie na papierze, a skarżąca podjęła wszelkie możliwe działania zmierzające do zakończenia stosunku pracy i uregulowania swojej sytuacji faktycznej – spełnia przesłanki zastosowania trybu z § 8 ust. 5 rozporządzenia i uwzględnienia innych przedłożonych przez skarżącą dokumentów, mających dokumentować, czy skarżąca jest osobą niezatrudnioną bądź niewykonującą innej pracy zarobkowej i mogła zostać zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Tymczasem organy w ogóle nie odniosły się od takiej możliwości, nie rozważyły zastosowania tego przepisu. Przypomnieć w związku z tym należy, iż stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a., to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zarówno art. 77 § 1 k.p.a. jak i art. 80 k.p.a. stanowią emanację naczelnej zasady postępowania administracyjnego, mającej istotny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie w nim ciężaru dowodu. Regułą tą jest zasada ogólna prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu zbadania "wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (zob. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 108, cyt. za B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 56). Postępowanie wyjaśniające organu administracji publicznej powinno być prowadzone aż do momentu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, celem uzyskania podstawy do dokonania aktu subsumcji. Obowiązek wyznaczenia granic postępowania wyjaśniającego sprawy w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego, w przedmiotowej sprawie § 8 ust. 5 rozporządzenia, a następnie przeprowadzenia postępowania dowodowego spoczywa każdorazowo na organie prowadzącym postępowanie. Artykuł 77 § 1 k.p.a. stanowi o konieczności zarówno wyczerpującego zebrania, jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebraniu tego materiału służy system środków dowodowych, o których stanowią przepisy rozdziału 4 działu II k.p.a. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia wszystkich dopuszczalnych z prawnego punktu widzenia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość wydanej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, co powoduje, że nie zbadały wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą w rozumieniu wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Nie dokonały też prawidłowej analizy znajdujących się w aktach administracyjnych dowodów i dokumentów przedłożonych przez skarżącą. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, kierując się motywami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, w szczególności wyrażoną oceną prawną, winien przeprowadzić prawidłowe, tzn. zgodne z przepisami, postępowanie administracyjne, aby następnie, w oparciu o zebrany i przeanalizowany materiał dowodowy, wydać stosowne rozstrzygnięcie, mając w szczególności na uwadze treść § 8 ust. 5 rozporządzenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji wyroku. R.A.