III SA/Łd 290/07

Dnia 23 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Asesor WSA Ewa Alberciak Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi R. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę. Decyzją personalną z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 31 ust. 4 i ust. 2, art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 roku, Nr 207, poz. 1761 ze zm.), Dyrektor Zakładu Karnego Nr 1 w Ł. zwolnił R. M. ze Służby Więziennej z powodu nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Na podstawie art. 108 § 1 k. p. a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu [...] roku R. M. został mianowany funkcjonariuszem Służby Więziennej na okres służby przygotowawczej. Postanowieniem z dnia [...] roku organ I instancji utrzymał w mocy opinię służbową z dnia [...] roku, w której stwierdzono nieprzydatność funkcjonariusza do służby. Opinia jest ostateczna. Zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o Służby Więziennej, nieprzydatność do służby stwierdzona w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej jest obligatoryjną przesłanką zwolnienia funkcjonariusza ze służby. W odwołaniu od powyższej decyzji personalnej R.M. wniósł o przywrócenie go do Służby Więziennej. Funkcjonariusz odniósł się szczegółowo do zarzutów wskazanych w opinii służbowej stanowiącej podstawę wydania decyzji o zwolnienie ze służby. Decyzją z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. w związku z art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzją w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że wobec brzmienia przepisu art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, w przypadku stwierdzenia w opinii służbowej nieprzydatności funkcjonariusza do służby, decyzja o zwolnieniu ze służby jest decyzją związaną. Organ odwoławczy podkreślił, że zarzuty odwołania sprowadzają się do kwestionowania treści opinii służbowej, a kwestie te nie mogą być przedmiotem badania organu II instancji, gdyż zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 33 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, wyczerpany został tryb odwołania do wyższego przełożonego, a od postanowienia utrzymującego opinię w mocy odwołanie nie przysługuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. M. wniósł o uchylenie w całości decyzji Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr 1 w Ł. o zwolnieniu ze służby. Skarżący zarzucił organom naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 k. p. a. w związku z art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. Zdaniem skarżącego opinia służbowa stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej została wydana z naruszeniem przepisów k. p. a. oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 listopada 1996 roku o opiniowaniu funkcjonariuszy Służby Więziennej. Przede wszystkim, zdaniem skarżącego, opinia nie została sporządzona przez osobę uprawnioną. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia, opinię taką winien sporządzić kierownik jednostki organizacyjnej, któremu podlega funkcjonariusz. W tym przypadku opinia została sporządzona przez zastępcę kierownika. Nadto R. M. zarzucił naruszenie § 4 rozporządzenia, zgodnie z którym opinię służbową sporządza się na podstawie oceny przebiegu służby funkcjonariusza oraz dokumentów znajdujących się w aktach osobowych. Przed sporządzeniem opinii przełożony przeprowadza z funkcjonariuszem rozmowę, w której dokonuje oceny jego pracy oraz wysłuchuje stanowiska funkcjonariusza w sprawie. Tymczasem opinia została sporządzona w oparciu o nierzetelną ocenę przebiegu służby bez przeprowadzenia rozmowy z funkcjonariuszem. W ocenie skarżącego, postawione mu zarzuty są całkowicie bezzasadne. W okresie pełnienia służby ani razu nie wymierzono wobec niego kary dyscyplinarnej. Skarżący wskazał, że wydanie w ten sposób opinii o służbie i na jej podstawie decyzji o zwolnieniu ze służby w sposób oczywisty i rażący narusza zasady postępowania przewidziane w k. p. a., a w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, dążenia do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz udzielania pełnej informacji o stanie faktycznym i prawnym sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W ocenie organu administracji, postępowanie w zakresie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej, jako postępowanie wynikające z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi, zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p. p. s. a. , nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga R. M. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p. p. s. a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz.U. nr 207 z 2002r. poz.1761 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art.39 ust.2 pkt.2 wymienionej ustawy funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. W niniejszej sprawie istotą sporu jest problem zakresu kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w sprawie dotyczącej skargi na decyzję o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. Konkretnie zaś zanalizować należało to, czy sąd administracyjny władny jest badać w takiej sprawie także prawidłowość oceny wyrażonej w opinii o przydatności funkcjonariusza do służby oraz sposób wydania opinii. Wyjaśnić należy, iż zatrudnienie w charakterze funkcjonariusza służby więziennej opiera się mianowaniu. Przepisy ustawy o Służbie Więziennej szczegółowo określają przesłanki zdolności kandydata do podjęcia służby i stawiają wysokie wymagania, gdy chodzi o warunki psychiczne, fizyczne, profil etyczny, wykształcenie, kwalifikacje zawodowe ubiegającego o przyjęcie do pracy w charakterze funkcjonariusza (art. 24 i następne ustawy o Służbie Więziennej). Podjęcie pracy funkcjonariusza więziennictwa uzależnione jest zatem od spełnienia szeregu przesłanek. Ustawodawca nie poprzestał przy tym na badaniu wstępnym przydatności kandydata, ale ustanowił dwuletni okres służby przygotowawczej mający na celu weryfikację wyrażonej na wstępie oceny (art. 29 ust. 1 i 2 ustawy) pod kątem sprawdzenia cech osobistych, charakteru i zdolności. Zauważyć należy, iż wykonywany zawód funkcjonariusza służby więziennej to wymagająca dyspozycyjności służba, której pełnienie zarezerwowane jest wyłącznie dla osób legitymujących się przydatnością do tej służby nie tylko od strony formalnej (stosownego wieku, niekaralności, wykształcenia). Ważnym, o ile nie najistotniejszym, elementem oceny przydatności funkcjonariusza do służby są predyspozycje osobiste i charakter kandydata. Sprawdzenie tych cech możliwe jest jedynie w trakcie praktycznego wykonywania czynności zawodowych w czasie służby przygotowawczej. Niewątpliwie mogą się zdarzyć przypadki, w których pozytywna ocena wstępna nie zostanie poparta opinią o przydatności do służby, sporządzoną po upływie służby przygotowawczej. Dopiero uzyskanie pozytywnej opinii o przydatności do służby po odbyciu okresu przygotowawczego powoduje, iż funkcjonariusz zostaje mianowany na stałe. Z tą chwilą zyskuje przywileje w postaci stałości zatrudnienia (art. 33 i następne ustawy), czy znaczących świadczeń socjalnych (np. art. 85 i następne ustawy). Z drugiej jednak strony - pragmatyka służbowa dopuszcza dokonywanie przez przełożonych szeregu czynności władczych wobec podległych pracowników, w szczególności w zakresie przesunięć kadrowych, w tym – dokonywania oceny przydatności funkcjonariusza do służby. Funkcjonariusz nadal podlega systematycznemu badaniu przydatności do służby pracując już jako funkcjonariusz (art. 33 ust. 1 ustawy). Sporządzenie zatem opinii o przydatności do służby po okresie przygotowawczym jest istotnym elementem poprzedzającym mianowanie na stałe i jednocześnie stanowi poddanie się panującej w zawodzie hierarchii służbowej. Zasady opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej regulują przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1999 roku w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 138, poz. 643). Po myśli § 3 ust. 2 wymienionego rozporządzenia kierownicy komórek organizacyjnych utworzonych w jednostkach służby więziennej sporządzają opinie o podległych im bezpośrednio funkcjonariuszach. Podstawą opinii jest przebieg służby funkcjonariusza oraz dokumenty znajdujących się w aktach osobowych (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Szczegółowe wytyczne w zakresie treści opinii przewiduje § 5. Funkcjonariusz nie zgadzający się z opinią ma prawo ją kwestionować, poprzez złożenie odwołania do wyższego przełożonego, który postanawia o utrzymaniu albo uchyleniu zaskarżonej opinii (art. 33 ust. 2 ustawy w związku z § 6 – 8 rozporządzenia). Opinia wyrażona w wyniku odwołania staje się ostateczną, o czym stanowi § 10 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym na postanowienie wydane przez wyższego przełożonego nie przysługuje zażalenie. Postanowienie to nie kończy postępowania ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Nie należy ono do grupy postanowień wymienionych w art.3 § 2 pkt.2 p.p.s.a. i nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Również przepisy ustawy z 26 kwietnia 1996r. i rozporządzenia z 21 listopada 1996r. nie przewidują możliwości zaskarżenia takiego postanowienia. Oznacza to, iż na postanowienie, o którym mowa w § 8 ust.1 rozporządzenia z 21 listopada 1996r., nie służy skarga do sądu. Stwierdzić należy, iż pragmatyka służbowa przewiduje własny, szczegółowy tryb sporządzania oraz weryfikacji opinii służbowej, ograniczając przy tym możliwość zaskarżenia opinii tylko do wyższego przełożonego. Opinia nie podlega dalszej kontroli instancyjnej. Nie stanowi także przedmiotu weryfikacji w jakimkolwiek innym postępowaniu. W szczególności organ orzekający o zwolnieniu ze służby nie jest uprawniony do kontrolowania prawidłowości i zasadności opinii. Również sąd administracyjny nie kontroluje treści oraz formy opinii służbowej. Zauważyć należy, iż opinia służbowa jest przejawem uprawnienia przełożonego w zakresie doboru kadry. Opinia ta stanowi podstawę do podjęcia decyzji w zakresie dalszego pozostawania funkcjonariusza w służbie i mianowania go na stałe. Sporządzenie opinii o nieprzydatności do służby to zatem suwerenny akt przełożonego, który podlega weryfikacji jedynie przez wyższego przełożonego. Dodatkowo podnieść należy, że Kierownik Działu Penitencjarnego, w którym służył skarżący, jest osobą mogącą najpełniej ocenić przydatność funkcjonariusza do służby, skoro ma możliwość bezpośredniej obserwacji jego pracy. Przyznanie mu kompetencji do rozstrzygania o przydatności funkcjonariusza do służby jest więc uzasadnione. Sporządzenie opinii negatywnej przesądza automatycznie o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Zwolnienie w takim wypadku nosi cechy decyzji związanej. Organ podejmujący decyzję o zwolnieniu nie dysponuje swobodą wyboru treści rozstrzygnięcia. Zarzuty co do prawidłowości i zasadności opinii służbowej nie mogą wpływać na meritum decyzji o zwolnieniu. W podobny sposób uregulowana była kwestia zwolnienia ze służby funkcjonariusza służby więziennej w nieobowiązujących już przepisach art.60 ust.2 pkt.1 ustawy z dnia 10 grudnia 1959r. o Służbie Więziennej (Dz.U. nr 29 z 1984r. poz.149 z późn. zm.) oraz § 7 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 marca 1990r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości nr 3 poz.19 z późn. zm.). W wymienionych przepisach przewidziano również zwolnienie funkcjonariusza w przypadku nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii w okresie służby przygotowawczej. Podobny był również tryb odwołania funkcjonariusza od wydanej opinii do wyższego przełożonego. Na gruncie obowiązującego wówczas stanu prawnego w orzecznictwie był powszechnie przyjęty pogląd, iż sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję o zwolnieniu ze służby więziennej, wydaną w związku z negatywną opinią służbową, nie jest władny kontrolować ocen lub stwierdzeń zawartych w takiej opinii, jak też sposób opiniowania. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 lutego 1996r. w spr. III ARN 66/95 (OSNAPU nr 17 z 1996r. poz.244) i w wyroku z dnia 22 lutego 1996r. w spr. III ARN 67/95 (OSNAPU nr 17 z 1996r. poz.245). Ponieważ w obowiązujących wówczas przepisach przewidziano również zwolnienie funkcjonariusza z uwagi na nieprzydatność do służby stwierdzoną w opinii jak również podobny był tryb odwołania od wydanej opinii należało uznać, iż pogląd wyrażony w dwóch wymienionych wyrokach jest nadal aktualny. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby pozbawienie pracodawcy możliwości doboru kadry do służby więziennej. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych wyrokach Sądu Najwyższego. W rozpoznawanej sprawie skarżący został zwolniony ze służby z uwagi na jego nieprzydatność stwierdzoną w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż rzeczywiście w wydanej opinii stwierdzono nieprzydatność R. M. do służby i opinia ta została utrzymana w mocy przez wyższego przełożonego. Spełnione zatem zostały przesłanki do zwolnienia skarżącego ze służby, określone w art.39 ust.2 pkt.2 ustawy z 26 kwietnia 1996r. Należy zaznaczyć, iż w razie spełnienia przesłanek, o których mowa w wymienionym przepisie istnieje obowiązek zwolnienia funkcjonariusza ze służby a nie jedynie możliwość takiego zwolnienia. Zarzuty skarżącego sprowadzają się do kwestionowania ocen zawartych w opinii oraz trybu wydania opinii. Kwestie te nie mogą być jednak przedmiotem badania sądu gdyż skarżący wyczerpał tryb odwołania od wydanej opinii do wyższego przełożonego. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd oddalił skargę R. M. T.P.