III SA/Łd 3/10

Dnia 14 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2010 roku sprawy ze skargi W. S. na pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] znak; [...] w przedmiocie nie wyrażenia zgody na wpisanie na listę osób oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego p o s t a n a w i a : 1) odrzucić skargę; 2) przyznać adwokat L. T. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokat L. T. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W dniu 2 grudnia 2009 r. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę, oświadczając że skarży decyzję Prezydenta Miasta P.z dnia [...] r., podtrzymaną pismem z dnia [...] r., dotyczącą skreślenia z listy osób oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Gminy Miejskiej P. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż po raz pierwszy wystąpił do Urzędu Miasta P. o wpisanie na listę osób oczekujących na lokal mieszkalny z zasobów mieszkaniowych Gminy Miejskiej P.w dniu 5 grudnia 2001 r. Na dzień 26 kwietnia 2005 r. był na 8 miejscu wśród rodzin jednoosobowych oczekujących na przydział lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. W dniu 27 czerwca 2008 r. Rada Miejska w Pabianicach uchwaliła nowe zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Pabianice uchwałą Nr XXX/380/08. Zgodnie z § 3.3 tej uchwały skarżący złożył aneks do wniosku na przydział lokalu mieszkaniowego. W dniu [...] r. otrzymał odpowiedź, że spełnia wszystkie kryteria zawarte w aneksie, tzn. kryteria § 3.1 Uchwały Rady Miasta Nr XXX/380/08. Tym samym pismem poinformowano go o wykreśleniu z listy osób oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego ze względów społecznych, a zwłaszcza zdrowotnych i rodzinnych. Skarżący podejmował nieskuteczne próby odwołania się i żądał wyjaśnienia powodów wykreślenia z listy. Ani Prezydent, ani Rada nie są w stanie wyjaśnić dlaczego został skreślony. Podtrzymują swoją decyzję. Prezydent Miasta P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko powołał się na zakres właściwości rzeczowej wyznaczony przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Z treści art. 3 § 1 i 2 pkt 1 – 8 tej ustawy wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego wydanego w postępowaniu administracyjnym ( decyzje i postanowienia – pkt 1 i 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym ( postanowienie na które służy zażalenie – pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – pkt 4, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego – pkt 7, bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 -4 wskazanego przepisu – pkt 8. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. W niniejszej sprawie nie został wydany żaden akt mieszczący się w powyższym katalogu spraw należących do kognicji sądu administracyjnego. Dlatego skarga W. S.powinna zostać odrzucona. Niezależnie jednak od powyższego, w sytuacji gdyby sąd nie podzielił przedstawionego poglądu, skarga powinna zostać oddalona. Pismem z dnia [...] r. W. S. został poinformowany, iż w dniu 28 czerwca 2008 r. weszła w życie uchwała Nr XXX/380/08 Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 27 czerwca 2008 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Pabianice. Uchwała ta przewiduje w § 18, że do wniosków złożonych, a nie zakończonych podpisaniem umowy najmu bądź odmową podpisania umowy najmu, mają zastosowanie tylko przepisy nowej uchwały Rady miejskiej w Pabianicach. Po przeprowadzonym postępowaniu ustalono, iż skarżący nie spełnia kryteriów ustalonych w nowej uchwale. Nie spełnione zostało kryterium określone w § 4 pkt 7 w/w uchwały. W lokalu nr przy ulicy [...], którego powierzchnia użytkowa wynosi 22,95 m. kw. zameldowane są na pobyt stały 2 osoby. Zatem zagęszczenie w tym lokalu przekracza 8 m. kw. powierzchni użytkowej w przeliczeniu na jedną osobę uprawnioną do zamieszkiwania. Natomiast § 4 pkt 6 w/w uchwały stanowi, iż pierwszeństwo w zawieraniu umów najmu na lokale stanowiące mieszkaniowy zasób gminy przysługuje osobom, z którymi zawarcie umowy najmu uzasadniają uznane przez Prezydenta Miasta P. istotne względy społeczne, a zwłaszcza rodzinne lub zdrowotne. Zastępca Prezydenta Miasta P. po weryfikacji złożonego wniosku nie znalazł istotnych względów społecznych, zdrowotnych lub rodzinnych uzasadniających pozostawienie skarżącego w rejestrze osób oczekujących na przydział lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. W związku z powyższym pismem z dnia [...] W. S.został poinformowany o wykreśleniu z rejestru osób oczekujących na przydział lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Skarżący składał odwołania w sprawie wykreślenia z rejestru. Zastępca Prezydenta Miasta P.powiadomił go o podtrzymaniu wcześniej zajętego stanowiska. Skarżący w dniu [...] r. złożył pismo z prośbą o ponowne wpisanie do rejestru oczekujących na przydział lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Po wnikliwym zapoznaniu się z kompletem dokumentów dotyczących sprawy W. S. nie znaleziono podstaw do pozostawienia w rejestrze osób oczekujących na przydział lokalu ze względów społecznych, a zwłaszcza zdrowotnych lub rodzinnych. W poprzedniej i obecnie obowiązującej uchwale w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy rada miejska dała Prezydentowi Miasta P.prawo do decydowania w szczególnych przypadkach, ze względu na istotne względy społeczne, zdrowotne lub rodzinne o wpisie do rejestru osób oczekujących na przydział mieszkania w przypadku niespełnienia warunków uchwały. W obu uchwałach przepis ten poza identycznym brzmieniem nie miał charakteru obligatoryjnego tylko uznaniowy. Prezydent lub jego zastępca rozpatrując indywidualne sytuacje decydują o wpisie do rejestru oczekujących na przydział lokalu. Skarżący w piśmie z dnia [...] r. oświadczył, że przedmiotem jego skargi jest decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. Była ona wynikiem całorocznych jego zmagań z Prezydentem Miasta P. Zarzucił ponadto Prezydentowi M. P. niewskazanie w żadnej z wydanych decyzji środków odwoławczych. Zmusiło to skarżącego do bezpośredniego zaskarżenia wydanej decyzji do sądu administracyjnego, z pominięciem miejscowego urzędu miasta. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 19 maja 2010 r. oświadczył, iż popiera skargę i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Odnosząc się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę stwierdził, że żądanie odrzucenia skargi jest bezzasadne. Wskazane przez skarżącego w skardze pisma organu z dnia [...] r. zawierają wszystkie konieczne elementy pozwalające uznać, iż stanowią decyzje administracyjne. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wskazał, iż jako minimum elementów decyzji administracyjnej traktuje się 4 składniki, tzn. określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ. Brak niektórych składników decyzji w rozstrzygnięciu powziętym przez organ upoważniony do wykonywania czynności zleconych z zakresu administracji państwowej, a określonych w art. 107 § 1 – 3 k.p.a., nie uzasadnia traktowania tego rozstrzygnięcia jako innej formy działania administracji, skoro w wypadkach spornych należy przyjąć ogólne domniemanie działania w formie decyzji, m. in. z tego względu, że zwiększa sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom. Zatem w niniejszej sprawie należy domniemywać działanie organu w formie decyzji. W ocenie pełnomocnika W. S. spełnia kryteria określone w uchwale w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy P. Ponadto treść § 3 pkt 6 uchwały nie wprowadza obligatoryjności skreślenia z rejestru osób oczekujących na przydział lokalu, umieszczonych w rejestrze na podstawie § 4 pkt 6 uchwały w przypadku zmiany ich sytuacji będącej przyczyną wpisu do rejestru, gdyż posługuje się zwrotem " Prezydent może (...)" Należy zatem przyjąć, że organ działa w tym przypadku na podstawie uznania administracyjnego. Wobec powyższego jego obowiązkiem jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Natomiast w niniejszej sprawie organ nie załatwił sprawy zgodnie ze słusznym interesem skarżącego ani nie wskazał jaki interes społeczny sprzeciwia się takiemu załatwieniu sprawy, ponadto nie wskazał, iż pozytywne dla skarżącego załatwienie sprawy przekracza jego uprawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie sądu nieprawidłowe jest stanowisko prezentowane przez Prezydenta Miasta P., iż osobie skreślonej z listy osób oczekujących na przydział lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Rada Miejska w Pabianicach w uchwale Nr XXX/380/08 z dnia 27 czerwca 2008 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Miejskiej Pabianice, ustalając tryb udzielania pomocy mieszkaniowej, rozróżniła dwa etapy postępowania. W pierwszym etapie osoby spełniające kryteria określone w uchwale wpisywane są do rejestru osób oczekujących na przydział lokalu ( § 6 ust. 1 uchwały). W drugim etapie wnioskodawca zawiera umowę najmu ( § 3 ust. 1 i § 16 uchwały). Ponadto uchwała przyznaje Prezydentowi Miasta P. prawo skreślenia z rejestru osób oczekujących na przydział lokalu osoby umieszczone w rejestrze w przypadku zmiany sytuacji będącej przyczyną wpisu do rejestru ( § 3 ust. 6 uchwały). Pierwszy etap nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji warunków umowy, ale ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 ( publ. ONSA i WSA 2008/6/90) przyjął, iż ustalenie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu nie jest podejmowaniem czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu, lecz jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby, że osoba, która nie uzyskała wpisu na listę oczekujących jest pozbawiona na tym etapie postępowania ochrony prawnej. Brak umieszczenia na liście oczekujących powoduje bowiem, że osoba ta nie będzie uwzględniona w toku proponowania wynajęcia poszczególnych lokali. W uzasadnieniu powołanej uchwały wyjaśniono ponadto, że skarga na uchwałę podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej stanowi jedną z form gwarancji prawnych realizacji demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę praworządności, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem nawet rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej winny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu. Ustawa z dnia 21 marca 2001 r. O ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ( DzU. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) reguluje gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy ( art. 1) w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej ( art. 4), przy czym mieszkaniowy zasób gminy określony jest publicznym zasobem mieszkaniowym ( art. 2 ust. 1 pkt 11). Rozwiązanie przyjęte w tej ustawie, nakładające na gminy obowiązek określenia trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali oraz sposobu poddawania tych spraw kontroli społecznej ( art. 21 ust. 3 pkt 5) wyraźnie wskazuje, że ustawodawca rozpatrywanie i załatwianie takich wniosków kwalifikuje jako zadanie, które wykracza poza prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa cywilnego. Realizacja tego zadania sprowadza się bowiem do oceny, czy określona osoba będąca członkiem wspólnoty samorządowej może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych w drodze zakwalifikowania jej do kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. To działanie ma cechy załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej, zarówno ze względu na przedmiot sprawy, jak i organ powołany do załatwienia takiej sprawy, przy czym nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa nie daje podstaw do przyjęcia takiej prawnej formy załatwienia sprawy, ani sprawa załatwiana w drodze aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z przepisu prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w podjętej uchwale przyjął, iż uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w niniejszym składzie, podziela stanowisko zajęte w powołanej uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie sądu analogicznie jak osoby, którym odmówiono zakwalifikowania do zawarcia umowy powinny być traktowane osoby skreślone z listy oczekujących, jak i wnoszące o ponowne wpisanie na listy ( rejestry) oczekujących na zawarcie umowy. Sytuacja prawna w/w osób jest bowiem taka sama. Nie będą one uwzględniane przy zawieraniu umów najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Przechodząc na grunt obecnie rozpoznawanej skargi wniesionej przez W.S. zauważyć należy, iż skarżący w toku postępowania sprecyzował przedmiot skargi. Oświadczył, że skarży decyzję Miasta P. z dnia [...] r. Wcześniej ( w skardze opatrzonej datą 1[...] r.) jako przedmiot zaskarżenia wskazał pismo Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r., podtrzymujące decyzję z dnia [...] r. W związku z powyższym ustalenia wymaga kwalifikacja prawna pisma Prezydenta Miasta P.z dnia [...], którego adresatem był skarżący. Pismo to posiada następującą treść : " W odpowiedzi na pismo złożone w dniu [...] r. uprzejmie informuję, iż po ponownym zapoznaniu się z dokumentami dotyczącymi Pana sprawy podtrzymuję swoje negatywne stanowisko wyrażone w kierowanych do Pana wcześniej pismach i nie wyrażam zgody na wpisanie Pana na listę oczekujących na przydział lokalu z mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej P.na podstawie przepisu § 4 pkt 6 uchwały Nr XXX/380/08 Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 27 czerwca 2008 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Pabianice ( Dz.U. Woj. Łódz. z dnia 13.08.2008 r., nr 268, poz. 2378) który stanowi, iż pierwszeństwo w zawieraniu umów najmu na lokale stanowiące mieszkaniowy zasób gminy przysługuje osobom, z którymi zawarcie umowy najmu uzasadniają uznane przez Prezydenta Miasta P. istotne względy społeczne, a zwłaszcza zdrowotne lub rodzinne...". Powyższe pismo nie może zostać zakwalifikowane, jak żądają skarżący i jego pełnomocnik, jako decyzja administracyjna. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale sygn. I OPS 4/08 przyjął jednoznaczne stanowisko, że sprawy dotyczące odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa nie daje podstaw do przyjęcia takiej prawnej formy załatwienia sprawy. Wobec powyższego rozważyć należy czy pismo, w którym Prezydent Miasta P. nie wyraził zgody na wpisanie skarżącego na listę osób oczekujących na przydział lokalu jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 punkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Powołany w tym przepisie pkt 5 dotyczy skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W przepisie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. ustawodawca zrezygnował z pojęcia " uchwała" i zastąpił je szerszym pojęciem " akt". Na skutek zmian w ustroju samorządu gminnego, wprowadzonych ustawą z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta ( Dz.U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), określenie " uchwała" przestało być adekwatne do określenia aktów organów gmin o charakterze ogólnym. Nowy organ wykonawczy gminy, jakim jest wójt ( burmistrz, prezydent miasta), podejmuje tego rodzaju działania w formie zarządzeń. Niewątpliwie są to akty zróżnicowane co do swego charakteru. Zauważa to zresztą ustawodawca, kiedy w art. 3 § 2 p.p.s.a. odróżnia akty tych organów stanowiące przepisy prawa miejscowego od pozostałych aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uchwały i zarządzenia organów gminy mogą być zarówno aktami indywidualnymi, jak i aktami generalnymi. ( por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Jan Paweł Tarno. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004. Str. 24 – 25). Prezydent Miasta P., jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego , nie wyrażając w dniu 2 listopada 2009 r. zgody na wpisanie skarżącego do rejestru osób oczekujących na przydział lokalu podjął działanie w formie zarządzenia o charakterze indywidualnym, skierowanego do konkretnego członka wspólnoty samorządowej. Zarządzenia to w ocenie sądu stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Tym samym powyższy akt podlega kontroli sądu administracyjnego. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast jeśli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, jak ma to miejsce w rozpoznawanej obecnie sprawie, należy przed wniesieniem skargi wezwać właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa – art. 52 § 4 p.p.s.a. Skarżący przed wniesieniem skargi do sądu nie wezwał na piśmie Prezydenta Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa zarządzeniem z dnia [...] r. o niewyrażeniu zgody na wpisanie na listę osób oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego z zasobu gminy. Wobec powyższego należało na podstawie art.58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę odrzucić. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 punkt 1 c/ i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). t.p.