III SA/Łd 3/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 postanawia zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne Decyzją z dnia [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M. K., w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...]. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 rok, wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P.. W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że M. K. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2012, w treści którego ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (grupa upraw JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 93,35 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej (grupa upraw UPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 61,36 ha. Do wniosku dołączyła materiał graficzny, na którym wskazała położenie zadeklarowanych we wniosku działek. W dniu [...]. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na mocy której przyznał stronie jednolitą płatność obszarową oraz płatność uzupełniającą w pomniejszonej wysokości. M. K. wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. W dniu 12 czerwca 2013r. organ drugiej instancji wydał decyzję, na mocy której uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy w dniu [...]. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w której przyznał stronie jednolitą płatność obszarową i uzupełniającą płatność obszarową w pomniejszonej wysokości. Organ drugiej instancji podniósł dalej, że przy użyciu narzędzi systemu informacji geograficznej ustalono, iż obszar maksymalny kwalifikowany PEG dla działek deklarowanych do jednolitej płatności obszarowej wynosi 88,08 ha, a nie 93,35 ha, jak deklarował wnioskodawca, natomiast dla działek deklarowanych do uzupełniającej płatności obszarowej powierzchnia PEG wyniosła 55,79 ha, a nie jak deklarował wnioskodawca 61,06 ha. Na podstawie analizy dostępnych w systemie ZSZiK cyfrowych ortofotomap stwierdzono, że część powierzchni działek ewidencyjnych nr 39/2, 40/1 i 216/1 nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. i tym samym nie kwalifikuje się do objęcia płatnością. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że maksymalna powierzchni kwalifikowana do płatności (PEG) wynosi: dla działki nr 216/1 – 5,21 ha, powierzchnia gruntów rolnych wykluczonych z płatności: 0,63 ha, dla działki nr 39/2 – 1,65 ha, dla działki nr 40/1 – 0,73 ha. Skarżąca zakwestionowała powyższe ustalenia. W ocenie organu drugiej instancji pomiary powierzchni PEG spornych działek, należy uznać za prawidłowe. W toku weryfikacji danych zamieszczonych przez stronę we wniosku w zakresie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE z 2 grudnia 2009r., nr L 316, str. 65, zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1122/2009), organ drugiej instancji ustalił, że powierzchnia zgłoszona przez skarżącą we wniosku na działkach ewidencyjnych jest większa od maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego dla tych działek w systemie LPIS. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczą powierzchni zgłoszonej do płatności na działkach ewidencyjnych nr 39/2, 40/1 i 216/1, na których wnioskodawca zadeklarował działki rolne A/A1, D/D1, F/F1. Na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 1164) do jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się grunty, o których mowa w art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Obowiązkiem państw członkowskich jest weryfikacja spełnienia warunku, o którym mowa w wyżej wymienionym przepisie. W związku z powyższym, na podstawie przepisu art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który stanowi, iż jednolita płatność obszarowa nie może zostać przyznana do powierzchni większej aniżeli maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, określony w systemie LPIS, organ pierwszej instancji wykluczył z płatności część powierzchni nieprawidłowych działek i stosując się do art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 pomniejszył wnioskowane płatności. Dostępna w systemie ZSZiK ortofotomapa cyfrowa jest to mapa opracowana na podstawie zdjęć powierzchni ziemi wykonanych z samolotu lub satelity, przetworzonych do postaci metrycznej zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi przy wykonywaniu prac z dziedziny geodezji i kartografii. Pomiar odległości i powierzchni na ortofotomapie cyfrowej jest wykonywany analogicznie jak na mapie np. zasadniczej lub mapie ewidencji gruntów i budynków. Ortofotomapa na podstawie, której są w systemie ZSZiK wykonywane pomiary ma dwa standardy: ortofotomapa w skali 1:5000 z pikselem 0,5 m oraz w skali 1:2000 z pikselem 0,25 m. W przypadku opracowania typu "ortofotomapa cyfrowa" skala opracowania ma mniejsze znaczenie, gdy pracuje się na materiale cyfrowym. Oznacza to, że w trakcie wykonywanych pomiarów na materiale cyfrowym wykorzystywane są informację o wielkości boku piksela. Każdy piksel jest kwadratem. W przypadku piksela 0,5 m pole kwadratu wynosi 0,25 m. Jeżeli mierzona jest jakakolwiek powierzchnia, to tak naprawdę zliczane są ilości pikseli (ilość kwadratów) mieszczących się wewnątrz danej powierzchni (przykład: powierzchnia 0,35 ha — 3500 m2, a ta powierzchnia zawiera 14000 pikseli (kwadratów). Na potrzeby oceny powierzchni kwalifikowanej jest to dokładność wystarczająca i zgodna z przepisami Komisji Europejskiej, która wymaga systemu LPIS w skali nie gorszej niż 1:10.000 – Polska posiada system LPIS w skali co najmniej 1:5000. ARiMR posiada dla każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego. Oceny kwalifikowalności zgłoszonych do płatności obszarów dokonano w oparciu o analizę ortofotomap wykonanych w dniu 30 lipca 2004r. oraz w dniu 12 września 2010r. Raport z kontroli przeprowadzonej w 2011r. zawiera stwierdzone nieprawidłowości w zakresie powierzchni kwalifikującej się do wnioskowanych płatności (Raport z czynności kontrolnych z kontroli z dnia 25 lipca 2011r.). Nie stwierdzono natomiast nieprawidłowości w wyniku kontroli w zakresie wzajemnej zgodności (Raport z czynności kontroli w zakresie wzajemnej zgodności z kontroli z dnia 27 października 2011r.). Kontrola na miejscu ma na celu zweryfikowanie m.in. powierzchni upraw deklarowanych na dany rok kalendarzowy, jednak w wyniku weryfikacji powierzchni działek rolnych w oparciu o narzędzia informatyczne okazało się, że powierzchnia gruntów rolnych w zakresie trzech działek ewidencyjnych jest mniejsza niż na dzień przeprowadzenia kontroli. W zakresie jednolitej płatności obszarowej organ pierwszej instancji ustalił, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 93,35 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona kwalifikująca się do płatności w wyniku ustaleń pokontrolnych wyniosła 88,08 ha. Początkowa kwota płatności 64.479,84 zł pomniejszona została o kwotę 7715,91 zł. W zakresie uzupełniającej płatności obszarowej organ pierwszej instancji ustalił, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana obszarowej wynosiła 61,06 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona kwalifikująca się do płatności w wyniku ustaleń pokontrolnych wyniosła 55,79 ha. Początkowa kwota płatności 11.816,32 zł pomniejszona została o kwotę 2.232,37 zł. Łącznie w wyniku zastosowanych pomniejszeń na mocy zaskarżonej decyzji przyznano kwotę 66.347,88 zł. Mając na uwadze, że łączna kwota przyznanych skarżącej płatności bezpośredniej, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej i płatności do pomidorów po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości wyniosła 66.347,88 zł, co przy kursie wymiany euro 4,1038 zł stanowi kwotę 16.167,43 euro, to należało do kwoty stanowiącej nadwyżkę w wysokości 11.167,43 euro zastosować 10% zmniejszenie płatności uzupełniających. Całkowita kwota zmniejszenia płatności uzupełniających wynosi 1.116,74 euro, z czego proporcjonalna kwota zmniejszenia przypadająca dla płatności uzupełniającej do powierzchni upraw innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa) wynosi 4.582,89 zł, co stanowi 1.116,74 euro. O kwotę tą została pomniejszona kwota uzupełniającej płatności podstawowej. Ostatecznie kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej wyniosła 56.763,93 zł, a kwota uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wyniosła 5.001,06 zł. Łącznie płatność w ramach wsparcia bezpośredniego wyniosła 61.764,99 zł. Podsumowując organ drugiej instancji stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił na podstawie zdjęć satelitarnych (ortofotomap), że część gruntów w granicach działek ewidencyjnych o nr 39/2, 40/1 i 216/1 nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003r. Organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przy określaniu maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki ewidencyjnej (PEG) bierze się pod uwagę stan tej działki na dzień 30 czerwca 2003r., ponieważ systemem jednolitej płatności obszarowej objęte mogą być tylko te grunty, które w tym dniu były utrzymywane zgodnie z normami. Dlatego też, przy ustalaniu powierzchni PEG uwzględnia się nie tylko stan faktyczny na aktualnej ortofotomapie, ale również stan na dzień 30 czerwca 2003r. Zatem powierzchnie tych gruntów rolnych, które na dzień 30 czerwca 2003r. były zadrzewione, a więc nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, nie mogą być objęte systemem jednolitej płatności obszarowej, nawet jeśli rolnik w późniejszym okresie przywrócił te grunty do użytkowania rolniczego, co nie ulega wątpliwości w omawianym stanie faktycznym. Natomiast nie może być przedmiotem płatności powierzchnia przekraczająca maksymalny obszar kwalifikowany (powierzchnia PEG) na danej działce ewidencyjnej. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie zaistniały przesłanki uprawniające do odmiennego rozstrzygnięcia. Skarżąca złożyła podpis na ostatniej stronie wniosku, tj. w Sekcji IX "Oświadczenia i zobowiązania", przez co oświadczyła, iż zna zasady ich przyznawania i potwierdziła zgodność danych zawartych we wniosku ze stanem faktycznym. Skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających, iż grunty rolne o powierzchni deklarowanej na działkach ewidencyjnych nr 39/2, 40/1 i 216/1 były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r., a organ wydał rozstrzygnięcie w oparciu o dane pochodzące z systemu LPIS, przede wszystkim o ortofotomapy. Ustalenia co do powierzchni działek rolnych, dokonane w oparciu o aktualne dane Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (system LPIS), w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji, nie zostały poczynione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. W skardze na powyższą decyzją M. K. wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według nom przypisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa, tj.: a. art. 107 § 3 K.p.a. polegające na sporządzeniu niepełnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, braku oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego; b. art. 11 K.p.a. polegającego na odstąpieniu przez organ od obowiązku wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy; c. art. 8 K.p.a. polegające na naruszeniu obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody; d. art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2012; e. art. 80 K.p.a. polegające na jego naruszeniu polegającym na dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodów; f. art. 7, art. 77 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym zebraniu i ocenie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Takie samo stanowisko w odniesieniu do tych samych działek prezentował organ rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 i 2010 oraz 2011. Wydane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzje zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi , który wyrokami z dnia 11 lipca 2013 r sygn. Akt III SA/Łd 401/13i III SA/Łd 402/13 uchylił zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji. Skargi kasacyjne od powyższych wyroków do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł.. W obu sprawach ( sygn. akt II GSK 2217/13 i II GSK 2218/13 ) w dniu 12 listopada 2013 zostały wydane zarządzenia o skierowaniu na rozprawę. Termin rozprawy nie został jeszcze wyznaczony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o sygn, akt III SA/Łd 1123/13 do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny spraw wyżej wymienionych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. ) (dalej p.p.s.a.) Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu zaistniała sytuacja wyczerpująca znamiona powyżej cytowanego przepisu. W rozpatrywanej obecnie przez Sąd sprawie występuje bowiem ten sam problem co w dwóch innych sprawach tej samej strony, a w sprawach tych zostały wniesione skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy zatem uznać, że rozstrzygnięcie w tej sprawie zależy od stanowiska jakie zajmie Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiocie wykładni art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( t.j. Dz.U. z 2012 r poz. 1164 ze zm. ) i art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady ( WE) nr 73/2009. Wykładnia ta da odpowiedź na podstawowe pytanie, czy przyznanie skarżącej ubiegającej się o płatność do działek rolnych na 2012 r. jest uzależnione od tego, czy działki te były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. e.o.