III SA/Łd 306/10

Dnia 27 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 roku sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddziału w Ł. z dnia [...] nr [...], postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] nr [...], postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddziału w Ł. z dnia [...] nr [...] oraz postanowienie Kierownika Inspektoratu w Z. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddziału w Ł. z dnia [...] nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 17, art. 18 i art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, po rozpoznania zażalenia M.S. na postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddziału w Ł. z dnia [...] roku nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] r. o numerach od [...] do [...] oraz od [...] do [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych l Oddział w Ł. prowadzi względem M.S. postępowanie egzekucyjne na podstawie wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych l Oddział w Ł. Inspektorat w Z. tytułów wykonawczych z dnia [...] r. obejmujących zaległości z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Organ egzekucyjny skierował w dniu 4 sierpnia 2009 r. do zobowiązanego zawiadomienia wraz z odpisami tytułów wykonawczych, które doręczono w trybie art. 44 k.p.a. Wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2009 r. strona wystąpiła do wierzyciela o zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 § 1 pkt 3 u.p.e.a. z uwagi na brak zdolności do czynności prawnych M.S. oraz brak jego przedstawiciela ustawowego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. jako wierzyciel zajął stanowisko o niewyrażeniu zgody na zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do M.S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż nie istnieją przesłanki umożliwiające zawieszenie egzekucji prowadzonej wobec zobowiązanego na podstawie wskazanych we wniosku przepisów prawa, bowiem zobowiązany nie został orzeczeniem sądowym pozbawiony zdolności do czynności prawnych i w dalszym ciągu nie uregulował zadłużenia. Organ podniósł, iż z akt sprawy wynika, że zobowiązany ma przyznane prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy od dnia [...] r. do dnia [...] r., a wniosek o przyznanie świadczenia rentowego złożył osobiście i stawił się również na komisji lekarskiej. Z dokumentacji medycznej wynika wprawdzie, iż M.S. jest osobą leczoną psychiatrycznie od 1993 r., ale przebywa pod stałą opieką ambulatoryjną i według opinii lekarskiej z [...] r. jego stan zdrowia uległ poprawie. W ocenie wierzyciela brak jest zatem przesłanek do zawieszenia wszczętego wobec M.S. postępowania egzekucyjnego. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł., na podstawie art. 17 § 1, art. 19 § 4 i art. 56 § 1 pkt 3 u.p.e.a., działając jako organ egzekucyjny nie wyraził zgody na zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącego. W uzasadnieniu podniesiono, iż wobec stanowiska wierzyciela oraz braku stwierdzenia przez uprawniony organ pozbawienia Pana S. zdolności do czynności prawnych nie ma podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Postanowieniami z dnia [...] r. sprostowane zostały postanowienia z dnia [...] r. w zakresie błędnego podania przez organ rentowy numerów zawiadomień o zajęciu świadczenia rentowego oraz tytułów egzekucyjnych zajęć z wierzytelności zgromadzonych na rachunku bankowym. W zażaleniu na postanowienie z dnia [...] r. nr [...] skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wskazał, że przepis art. 56 § 1 pkt 3 u.p.e.a. nie uzależnia zawieszenia postępowania od zgody wierzyciela, w związku z czym powoływanie się na zgodę lub jej brak jest bezprzedmiotowe. Podniesiono, że skarżący w 2003 r. zaprzestał leczenia z powódek psychotycznych, nie stawił się na komisję lekarską, co spowodowało ustanie prawa do świadczeń rentowych. Skarżący zniszczył dokumentację medyczną oraz podejmował niekorzystne działania prawne i finansowe, co świadczy o braku zdolności do czynności prawnych. Podniesiono również, że do Sądu Okręgowego w Ł. złożony został wniosek o ubezwłasnowolnienie skarżącego, a jako podstawę wskazano chorobę psychiczną. W piśmie z dnia 1 lutego 2010 r. pełnomocnik skarżącego, na wezwanie organu, wyjaśnił, że sprawa o ubezwłasnowolnienie tocząca się pod sygn. akt [...] nie została zakończona. Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazano, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego nie zależy od uznania organu egzekucyjnego, lecz od wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 56 § 1 u.p.e.a. W ocenie organu odwoławczego nie zaistniała żadna z przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego, o których mowa w powyższym przepisie. Dyrektor Izby Skarbowej wyjaśnił, że informacje dotyczące stanu zdrowia nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia przez organ, że strona w administracyjnym postępowaniu nie posiada zdolności do czynności prawnych. A zatem stwierdzenie, że osoba jest ubezwłasnowolniona nie należy do swobodnego uznania nawet w przypadku choroby psychicznej. Orzeczenie o ubezwłasnowolnieniu i jego zakresie winno pochodzić od właściwego organu, tj. sądu. Organ odwoławczy zaznaczył, że powoływanie się przez pełnomocnika na utratę przez M.S. zdolności do czynności prawnych i brak przedstawiciela ustawowego wobec braku stosownego orzeczenia sądu w tym zakresie, nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby Skarbowej odniósł się także do użycia przez organ I instancji w sentencji zaskarżonego postanowienia zwrotu "o nie wyrażeniu zgody na zawieszenie postępowania", wskazując, że jest to nieprecyzyjne sformułowanie, jednak intencją organu była odmowa zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Świadczy o tym wskazanie odpowiedniej podstawy prawnej, tj. art. 56 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W skardze z dnia [...] r. M.S. reprezentowany przez żonę – E.S. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 56 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, w sytuacji gdy zaistniały przesłanki określone w tym przepisie, tj. utrata zdolności do czynności prawnych skarżącego i brak jego przedstawiciela ustawowego, powodujące zawieszenie postępowania. Strona skarżąca zarzuciła także rażące naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez pobieżne wyjaśnienie stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. W ocenie skarżącego organy nie rozważyły kwestii, że egzekucja toczy się bez podstawy prawnej – organ nie wydał decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu społecznemu i wysokości zaległości. Do skargi załączono kserokopie dokumentacji medycznej skarżącego. W odpowiedzi na skargę z dnia 27 maja 2010 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2010 r. referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd uznał skargę za zasadną. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, uznając, iż stwierdzone uchybienia nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 k.p.a. Mając na uwadze przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w dalszej części p.p.s.a. - oraz dysponując zakresem uprawnień ujętych w art. 135 powołanej ustawy, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę dokonał oceny zgodności z prawem nie tylko zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego, ale także poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. z dnia [...] r. oraz postanowienia wierzyciela (ZUS) z dnia [...] r. zawierającego stanowisko w kwestii zasadności wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, a także dwóch postanowień organu rentowego z dnia [...] r. o sprostowaniu oczywistych omyłek w postanowieniach z dnia [...] r. Należy bowiem podkreślić, iż orzekanie przez Sąd w oparciu o powołane przepisy art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. znajduje szczególne uzasadnienie w sytuacji, gdy wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Stosownie bowiem do art. 83c ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Przepis ten ustanawia wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania prowadzonego w sprawie stanowiska wierzyciela uniemożliwiając dłużnikowi kwestionowanie tego stanowiska. W tej sytuacji rolą sąd administracyjnego dysponującego uprawnieniami przewidzianymi w przepisach art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. jest zbadanie legalności wiążącego dla organu egzekucyjnego postanowienia wierzyciela. Przede wszystkim wskazać należy, iż brak jest podstaw prawnych do zajmowania stanowiska przez wierzyciela w formie postanowienia, w przypadku wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – dalej: u.p.e.a., rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Art. 17 § 1 zd. 1 u.p.e.a., ma zastosowanie w przypadkach, gdy ustawa expressis verbis wymaga przedstawienia "stanowiska" (odnosi się wówczas jedynie do postanowień wierzyciela w sprawach zarzutów wniesionych przez zobowiązanego – art. 34 § 1 w zw. z art. 34 § 1 i 2 oraz art. 34 § 1a u.p.e.a.), a także w tych sytuacjach, gdy ustawa wymaga wyrażenia "zgody" na dokonanie pewnych czynności w postępowaniu egzekucyjnym. Natomiast regulujący instytucję zawieszenia postępowania egzekucyjnego art. 56 u.p.e.a., nie przewiduje żadnego unormowania, które nakładałoby na organ egzekucyjny obowiązek przeprowadzenia konsultacji z wierzycielem w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, której należy nadać formę postanowienia. Dodatkowo, nie budzi obecnie wątpliwości stanowisko, iż wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w przypadku gdy zachodzi tożsamość wierzyciela i organu egzekucyjnego należy uznać za bezprzedmiotowe. Potrzeba uzyskania stanowiska wierzyciela nie występuje w sytuacji, gdy egzekucja została wszczęta z urzędu przez organ egzekucyjny będący zarazem wierzycielem, na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego, a więc przez jeden i ten sam podmiot, co oznacza też, iż nie zachodzą podstawy prawne do oddzielnego wypowiadania się przez ten podmiot o zasadności zgłoszonego zarzutu - najpierw jako wierzyciel i oddzielnie - jako organ egzekucyjny (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 4/06). A zatem, nawet w przypadku, gdyby z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynikało, że w przypadku wniosku o zawieszenie postępowania niezbędne jest uzyskanie stanowiska wierzyciela w tej kwestii, to w sytuacji gdy organem egzekucyjnym jest Dyrektor oddziału ZUS, procedowanie w tym trybie było bezprzedmiotowe, skoro ZUS, jako państwowa osoba prawna o jednolitej organizacji (struktura posiadająca osobowość prawną) był zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym. W rozpatrywanej sprawie, Dyrektor I Oddziału ZUS w Ł. o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego rozstrzygnął w postanowieniu z dnia [...] r., które zostało wydane po zajęciu przez wierzyciela - Zakład Ubezpieczeń Społecznych, stanowiska w sprawie zasadności wniosku strony o zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 § 1 pkt 3 u.p.e.a., zawartego w postanowieniu z dnia [...] r. Dyrektor I Oddziału ZUS w Ł., w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego odnosząc się do wniosku strony stwierdził, że "wobec stanowiska wierzyciela oraz braku stwierdzenia przez uprawniony organ pozbawienia Pana S. zdolności do czynności prawnych, postanowiono jak na wstępie". Również Dyrektor Izby Skarbowej w Ł., w postanowieniu z dnia [...] r., rozpatrując zasadność zażalenia na postanowienie Dyrektora I Oddziału ZUS w Ł. o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, uznał stanowisko organu egzekucyjnego za prawidłowe, z uwagi na fakt niewyrażenia w przedmiotowej sprawie przez wierzyciela zgody na zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Dyrektora ZUS I Oddział w Ł. Tak więc w niniejszej sprawie, zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] r., w którym nie rozpoznano sprawy merytorycznie, lecz oparto się na bezprzedmiotowym postanowieniu wyrażającym stanowisko wierzyciela. Przepis art. 6 k.p.a. obliguje organ administracji do działania na podstawie przepisów prawa, a więc do przestrzegania zarówno przepisów dotyczących postępowania administracyjnego jak i przepisów prawa materialnego. Sposób prowadzenia postępowania podatkowego winien budzić zaufanie obywatela do organów Państwa, o czym stanowi art. 8 k.p.a. Postępowanie toczące się z naruszeniem prawa, nie mogło takiego zaufania u stron wzbudzać, na co wskazuje brak merytorycznego rozpoznania zarzutów przez organ egzekucyjny i oparcie się na postanowieniu wyrażającym stanowiska wierzyciela, które było bezprzedmiotowe. Jak wyżej wskazano, procedowanie w trybie wynikającym z art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, było w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe, czego skutkiem jest zarówno wadliwość postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela, jak również wadliwość postanowień organu egzekucyjnego oraz organu odwoławczego, wydanych na tej podstawie i z uwzględnieniem stanowiska wierzyciela. W tej sytuacji uznać należy, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przepisy prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy i przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Poważne wątpliwości Sądu budzi również sposób procedowania i reprezentacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jaki wystąpił w niniejszej sprawie. Wszystkie cztery postanowienia uchylone przez Sąd w toku rozpoznania omawianej sprawy podpisane zostały przez tę samą osobę – S.K., działającą w różnych charakterach. Postanowienie – stanowisko wierzyciela z dnia [...] r. podpisała p. K. w imieniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, postanowienie organu egzekucyjnego z tego samego dnia – z upoważnienia Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddziału w Ł., postanowienie z dnia [...] r. o sprostowaniu stanowiska wierzyciela – jako Kierownik Inspektoratu ZUS w Z. i postanowienie z dnia [...] r. o sprostowaniu postanowienia organu egzekucyjnego – z upoważnienia Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddziału w Ł. O ile nie powinno budzić wątpliwości, działanie w postępowaniu egzekucyjnym z upoważnienia Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddziału w Ł. (zgodnie bowiem z art. 19 § 4 u.p.e.a. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń), to wydawanie w tym postępowaniu postanowień przez Prezesa ZUS i Kierownika Inspektoratu nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Odnosząc się do zarzutu zgłoszonego przez pełnomocnika skarżącego na etapie skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dotyczącego prowadzenia przez organ postępowania egzekucyjnego bez podstawy prawnej z uwagi na brak w obrocie prawnym decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu społecznemu i wysokości zaległości stwierdzić należy, iż zarzut ten nie może być przedmiotem oceny w sprawie dotyczącej zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień, Sąd odstąpił również od merytorycznej oceny dokonanej przez organ odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego, uznając takie rozważania za przedwczesne. Biorąc powyższe kryteria pod uwagę, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujących taką wadliwością wydanych w ramach tego postępowania rozstrzygnięć, która wymagała ich wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ egzekucyjny zobowiązany będzie do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego i zajęcia w tym przedmiocie stanowiska w wydanym postanowieniu w sprawie zawieszenia bądź odmowy zawieszenia postępowania, bez odwoływania się do stanowiska wierzyciela. bg