III SA/Łd 315/15

Dnia 10 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Sekretarz sądowy Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 roku sprawy ze skarg M. P., P. K. i Z. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje adwokat A. W.–K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., przy ul. [...], kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu M. P. z urzędu i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokat A. W.–K. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi; 3. przyznaje adwokat A. W.–K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., przy ul. [...], kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu P. K. z urzędu i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokat A. W.–K.z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi; 4. przyznaje adwokat A. W.–K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., przy ul. [...], kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu Z. R. z urzędu i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokat A. W.–K. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 10 ust. 2 pkt 4, art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U z 2003 r. nr 58 po z. 514 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołań M.P., Z.R. i P.K. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy umorzenia P.K. i Z.R. należności zasądzonej wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Łodzi z dnia 24.01.1996 r. sygn. akt I C [...], w wysokości 381 418,41 zł wg stanu na dzień 25.11.2014 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z akt sprawy, na podstawie umowy pożyczki nr [...] z dnia 13 listopada 1992 r. Z.U. otrzymał pożyczkę ze środków Funduszu Pracy w wysokości 50.000.000 starych zł na utworzenie 13 dodatkowych miejsc pracy dla skierowanych bezrobotnych. Zabezpieczeniem spłaty pożyczki było solidarne poręczenie czterech osób, dokonane przez P.K., Z.R., R.N. oraz M.P. Zgodnie z umową pożyczki i planem spłaty pożyczki, raty pożyczki i odsetki winny być spłacone w 24 ratach, tj. od stycznia 1993 r. do grudnia 1994 r. W § 7 umowy wskazano, m. in. że w przypadku niedotrzymania warunków umowy, a w szczególności wykorzystania kwoty udzielonej pożyczki niezgodnie z jej przeznaczeniem, zaprzestania zatrudniania bezrobotnych skierowanych przez Urząd, niespłacona pożyczka lub jej niespłacona część wraz z odsetkami w wysokości 1,2 zmiennej stopy oprocentowania refinansowego staje się natychmiast wymagalna (spłacona jednorazowo). Z akt sprawy wynika, że w dniu 19.02.1993 r. Urząd Pracy otrzymał informację, że Z.U. nie prowadzi działalności gospodarczej i tym samym nie zatrudnia kierowanych przez Urząd bezrobotnych. Pismem z dnia 10.03.1993 r. Urząd wezwał Z.U. do zgłoszenia się do Urzędu i wyjaśnienia zaistniałych okoliczności. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie Z.U., w którym to zobowiązał się on do spłaty ciążącego na nim zobowiązania do końca maja 1993 r., natomiast w piśmie z dnia 3.12.1993 r. wniósł o przesunięcie do 30.12.1993 r. terminu spłaty zaciągniętej pożyczki. W kolejnym oświadczeniu Z.U. wskazał, że spłaci zadłużenie wraz z należnymi odsetkami do końca lutego 1994 r. Wierzyciel w piśmie z dnia 13.05.1994 r., w związku z niedotrzymaniem warunków umowy z dnia 13.11.1992 r., wezwał Z.U. oraz poręczycieli do dokonania jednorazowej spłaty pożyczki wraz z należnymi odsetkami w terminie do dnia 16.08.1994 r. Wobec niespłacania zobowiązania przez pożyczkobiorcę ani przez poręczycieli Rejonowy Urząd Pracy w Ł. wystąpił do Sądu Wojewódzkiego w Ł. z pozwem o zapłatę. Sąd Wojewódzki w Ł. I Wydział Cywilny w wyroku z dnia 24.01.1996 r. sygn. akt I C [...] zasądził solidarnie od Z.U. oraz poręczycieli kwotę 112.567 zł z ustawowymi odsetkami od kwoty 65000 od dnia 10.11.1994 r. W piśmie z dnia 22.02.1996 r. wierzyciel wezwał pożyczkobiorcę oraz poręczycieli do dobrowolnej spłaty ciążącego na nich zobowiązania. Pismem z dnia 23.04.1996 r. RUP w Ł. przesłał do Komornika Sądu Rejonowego w Ł. rewir VII wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec Z.U. oraz jego poręczycieli. W dniu 01.02.1999 r. na dziennik Powiatowego Urzędu Pracy w Ł. wpłynęło pismo Komornika Sądu Rejonowego w Ł. rewir VII, sygn. VII km. [...], w którym Komornik wskazał m. in., że Z.U. nie przebywa pod wskazanym adresem na terenie Ł. nie prowadzi działalności gospodarczej. W dniu 21.05.2002 r. do PUP w Ł. wpłynęło doręczenie obwieszczenia o licytacji nieruchomości należącej do Z.U. położonej w miejscowości G. [...], gm. C., natomiast w dniu 20.11.2002 r. Urząd otrzymał postanowienie Komornika Sądowego Rewiru III przy Sądzie Rejonowym w P. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego co do ww. nieruchomości. Z postanowienia tego wynikało, że nikt nie przystąpił do drugiej licytacji nieruchomości stanowiącej przedmiot egzekucji i żaden z wierzycieli nie przejął nieruchomości na własność. Komornik Sądowy Rewiru III przy Sądzie Rejonowym w P. przekazał PUP w Ł. w dniu 12.01.2004 r. informację o zajęciu wynagrodzenia za pracę oraz wierzytelności zasiłku chorobowego wobec M.P. W dniu 07.05.2004 r. wpłynęło do PUP w Ł. kolejne zawiadomienie o zajęciu nieruchomości Z.U. przez Komornika Sądowego Rewiru III przy Sądzie Rejonowym w P. Komornik Sądowy Rewiru V przy Sądzie Rejonowym dla Ł.- Ś. pismem z dnia 30.06.2005 r. poinformował PUP o zajęciu wynagrodzenia za pracę oraz wierzytelności zasiłku chorobowego wobec R.N. Z.U. w piśmie z dnia 15.09.2005 r. wniósł do PUP w Ł. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego na okres dwóch miesięcy lub odroczenia terminu licytacji jego nieruchomości. Z.U. wskazał jednocześnie, że w przypadku pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku spłaci całość ciążącego na nim zobowiązania wobec PUP w Ł. Z akt sprawy wynika, że Komornik Sądowy Rewiru III przy Sądzie Rejonowym w P. postanowieniem z dnia 21.01.2006 r. sygn. akt III KM [...] umorzył postępowanie egzekucyjne z nieruchomości, gdyż nikt nie przystąpił do drugiej licytacji i żaden z wierzycieli nie przejął nieruchomości na własność. Pismem z dnia 17.01.2006 r. Komornik Sądowy Rewiru V przy Sądzie Rejonowym dla Ł.-Ś. poinformował PUP w Ł. o zajęciu wynagrodzenia P.K. - poręczyciela. W dniu 30.05.2006 r. do PUP w Ł. wpłynęła informacja od Komornika Sądowego o bezskuteczności egzekucji wobec R.N., P.K., Z.R. i M.P. W dniu 12.06.2006 r. ww. Komornik przekazał postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec wskazanych poręczycieli. W dniu 09.05.2006 r. do PUP w Ł. wpłynęło postanowienie Komornika Sądowego Rewiru III przy Sądzie Rejonowym w P. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec Z.U. Postanowieniem z dnia 08.02.2007 r. sygn. akt I KM [...] Komornik Sądowy Rewiru I przy Sądzie Rejonowym dla Ł.W. podjął postępowanie egzekucyjne wobec Z.U. Jednocześnie drugim postanowieniem z dnia 08.02.2007 r. Komornik Sądowy przekazał sprawę wg miejsca zamieszkania dłużnika -- Komornikowi Sądowemu Rewiru III przy Sądzie Rejonowym w P. Z.U. w piśmie wniesionym do PUP w Ł. w dniu 11.03.2009 r. zwrócił się z prośbą o zawarcie ugody w odniesieniu do obowiązku spłaty ciążącego na nim zobowiązania. PUP w Ł. pismem z dnia 06.04.2009 r. poinformował Z.U., iż nie znalazł podstaw do zawarcia takiej ugody. PUP w Ł. pismem z dnia 30.08.2010 r. wystąpił do Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Ł.-Ś. o ponowne wszczęcie egzekucji wobec poręczycieli Z.U. W dniu 26.10.2010 r. do PUP w Ł. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym dla Ł.-Ś. przekazał wezwanie do dokonywania potrąceń z renty lub emerytury Z.R. oraz M.P., informację o zajęciu wynagrodzenia za pracę R.N. i M.P., zawiadomienie o zajęciu rachunku bankowego M.P. Z.R. w piśmie z dnia 12.10.2010 r. zwrócił się do PUP w Ł. o zawieszenie postępowania komorniczego wobec niego, argumentując to trudną sytuacja materialną i zdrowotną. Z akt sprawy wynika, że PUP w Ł. pozytywnie rozpatrzył wniosek Z.R. Z prośbą o zawieszenie postępowania egzekucyjnego zwrócił się również do PUP w Ł. w dniu 16.11.2010 r. M.P. wskazując na trudną sytuację rodzinną i zdrowotną. Prośba również została rozpatrzona pozytywnie. W piśmie wniesionym do PUP w Ł. w dniu 31.05.2011 r. P.K. zwrócił się do Urzędu o zawieszenie postępowania komorniczego prowadzonego wobec niego, z uwagi na trudną sytuację finansową w jakiej się znalazł. PUP w Ł. w piśmie z dnia 22.06.2011 r. poinformował P.K. o negatywnym sposobie rozpatrzenia jego wniosku. Jednocześnie w dniu 22.06.2011 r. do PUP w Ł. wpłynęła informacja od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Ł.Ś. o bezskuteczności egzekucji prowadzonej wobec R.N. oraz P.K. Ww. Komornik pismem z dnia 11.07.2011 r. poinformował PUP w Ł. o podjęciu postępowania egzekucyjnego przeciwko M.P. Z.U. w dniu 12.12.2011 r. złożył w PUP w Ł. wniosek o umorzenie ciążącego na nim zobowiązania. Pismem z dnia 10.01.2012 r. organ wezwał Z.U. jak i poręczycieli do przedłożenia dokumentów ilustrujących ich sytuację materialną. Z akt sprawy wynika, że informacje o swojej sytuacji finansowej złożyły następujące osoby: M.P. (02.02.2012 r.), Z.U. (09.03.2012 r.), Z.R. (10.02.2012 r.) oraz P.K. (25.04.2012 r.). W dniu 27.06.2012 r. do PUP w Ł. wpłynęła informacja przekazana przez Zakład Karny nr [...] w Ł., o tym że R.N. przebywa w tej placówce. W dniu 30.07.2012 r. wpłynęło natomiast przekazane za pośrednictwem poczty oświadczenie majątkowe R.N. Z.U. w piśmie z złożonym w PUP w Ł. w dniu 07.08.2012 r. wezwał Urząd do zapłaty na jego rzecz kwoty 1950000 zł z tytułu "uniemożliwienia umorzenia zaciągniętej pożyczki" oraz "sprowadzenia na jego majątek bezprawnego zajęcia nieruchomości położonej w G. [...]". Z akt sprawy wynika, że Z.U. złożył w dniu 04.09.2012 r. propozycję zawarcia ugody co do spłaty ciążącego na nim zobowiązania. PUP w Ł. po zebraniu materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie przekazał przedmiotową sprawę do zaopiniowania powiatowej radzie zatrudnienia. Powiatowa rada zatrudnienia w uchwale z dnia 12.10.2012 r. nr [...] pozytywnie zaopiniowała wniosek Dyrektora PUP w Ł. o odmowie umorzenia należności ciążących na Z.U. W dniu 05.11.2012 r. do PUP w Ł. zgłosili się: P.K., Z.R. oraz Pan M.P., gdzie zapoznali się z aktami sprawy. P.K. wniósł o umorzenie ciążącego na nim zobowiązania wskazując, iż jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Z.R. również złożył wniosek o umorzenie jego zobowiązania argumentując to trudną sytuacja materialną i zdrowotną. M.P. powołując się na konieczność samotnego wychowywania nieletniego dziecka (żona zmarła w październiku 2012 r. ) także poprosił o umorzenie należności z tytułu pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy. W decyzji z dnia 05.12.2012 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o odmowie umorzenia należności zasądzonej wyrokiem z dnia 24.01.2012 r. Sądu Wojewódzkiego w Ł. sygn. akt I C [...]. W odwołaniu Z.U. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, umorzenie w całości dochodzonej kwoty pożyczki oraz ustanowienie dla niego przez organ odwoławczy pełnomocnika w osobie adwokata dla reprezentowania jego interesów majątkowych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Decyzją z dnia 28.03.2013 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nakazując przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Z.U. w piśmie wniesionym do PUP w Ł. w dniu 12.07.2013 r. wskazał m. in., że wycofuje wniosek o umorzenie ciążącego na nim zobowiązania. Organ I instancji w decyzji z dnia 21.08.2013 r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku Z.U. z dnia 12.12.2011 r. o umorzenie zasądzonej należności z tytułu pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy. W dniu 16.09.2013 r. do Wydziału Polityki Społecznej, [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. wpłynęło pismo Powiatowego Urzędu Pracy w Ł. z dnia 13.09.2013 r. przekazujące akta sprawy wraz z pismami, które w dniu 06.09.2013 r. oraz w dniu 12.09.2013 r. złożyli w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ł. odpowiednio Z.R. i P.K. Wobec wątpliwości co do treści pism, Wojewoda [...] wezwał Z.R. i P.K. do ich sprecyzowania. Z.R. jak i P.K. zgłosili się w dniu 23.10.2013 r. do siedziby [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. i jednoznacznie oświadczyli, że złożone przez nich w PUP w Ł. w dniu 06.09.2013 r. i w dniu 12.09.2013 r. pisma, należy traktować jako wnioski o umorzenie ciążącego na nich zobowiązania. Jednocześnie strony podtrzymały zarzut przedawnienia roszczeń PUP w Ł. wobec ich osoby. Wobec ww. oświadczeń stron z dnia 23.10.2013 r., Wojewoda [...] stwierdził, iż sprawa wniosku Z.R. o umorzenie ciążącego na nim zobowiązania oraz wniosku P.K. o umorzenie ciążącego na nim zobowiązania, winna zostać rozpatrzona w oparciu o treść art. 18 ust. 4a i 4c ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w związku z treścią art. 139 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dlatego też pismem z dnia 25.10.2013 r. przekazał wnioski stron organowi właściwemu do ich rozpatrzenia w I instancji, tj. działającemu z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. Dyrektorowi PUP w Ł. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia (uchwała z dnia 21.02.2014 r.), Prezydent Miasta Ł. w decyzji z dnia 16.04.2014 r. nr [...] orzekł o odmowie umorzenia Z.R. oraz P.K. należności zasądzonej wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Ł. z dnia 20.02.1996 r. sygn. akt I C [...], w wysokości 377796,67 zł, wg stanu na dzień 16.04.2014 r. Nie zgadzając się z decyzją organu I instancji M.P. złożył odwołanie. Skarżący podniósł, że organ I instancji błędnie powołał wyrok Sądu Wojewódzkiego i tym samym błędnie rozpatrzył sprawę. Zarzucił również organowi I instancji opieszałość oraz pominięcie faktu, że ustawa z dnia 14.12.1999 r. została zastąpiona przez ustawę z 20.04.2004 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na trudną sytuację finansową w jakiej się znajduje. Z.R. w odwołaniu wskazał na naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na trudną sytuację finansową i kłopoty zdrowotne. Z.U. w odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i podniósł zarzut przedawnienia roszczeń PUP w Ł. wobec jego osoby. Decyzją z dnia 2 czerwca 2014 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia zwracając organowi I instancji uwagę na kwestie, które winny zostać wyjaśnione a wyniki postępowania - zawarte w decyzji administracyjnej. W wyniku ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, Prezydent Miasta Ł. w decyzji z dnia 25.11.2014 r. nr [...] orzekł o odmowie umorzenia P.K. i Z.R. należności zasądzonej wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Ł. z dnia 24.01.1996 r. sygn. akt I C [...] w wysokości 381418,41 zł wg stanu na dzień 25.11.2014 r. W dniu 18.12.2014 r. M.P., P.K. i Z.R. złożyli odwołania, w których wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie należności zasądzonej wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Ł. z dnia 24.01.1996 r. sygn. akt I C [...] lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie odsetek od należności zasądzonej ww. wyrokiem. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie umowy z dnia 13.11.1992 r. Z.U. otrzymał pożyczkę ze środków Funduszu Pracy na utworzenie trzynastu dodatkowych miejsc pracy dla skierowanych bezrobotnych. Zdarzenie to miało zatem miejsce pod rządami ustawy z dnia 16.10.1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu. Ustawa ta w ogóle nie regulowała kwestii dotyczącej możliwości umorzenia pożyczki na wniosek poręczyciela pożyczkobiorcy. Jedynie na wniosek pożyczkobiorcy pożyczka taka mogła zostać umorzona do wartości 50% pod warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej przez okres co najmniej 24 miesięcy (art. 16 ust. 4 tej ustawy). Dopiero obowiązujące od dnia 01.01.1995 r. przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w art. 18 regulowały kwestie umarzania, odraczania terminów płatności, rozkładania na raty należności z tytułu udzielonych pożyczek z Funduszu Pracy. Organ wskazał, że materialnoprawną podstawę do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie stanowi art. 18 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Z dniem 01.06.2004 r. weszła w życie ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uchylająca ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jednakże, stosownie do art. 139 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, pożyczki z Funduszu Pracy otrzymane na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają umorzeniu, rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu spłaty na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych, tj. przed dniem 01.06.2004 r. Umowa pożyczki będąca przedmiotem niniejszej sprawy została zawarta w dniu 13.11.1992 r. Z.U. natomiast po raz pierwszy w dniu 12.12.2011 r. wystąpił do PUP w Ł. o umorzenie ciążącego na nim zobowiązania, natomiast poręczyciele: Z.R. i P.K. z takim wnioskiem wystąpili odpowiednio w dniach 06.09.2013 r. i 12.09.2013 r. Strony żądały umorzenia całości ciążącego na nich zobowiązania. Zatem, zgodnie z art. 18 ust. 4a i 4b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli: w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności, w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania, pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności, wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w ust. 4a, zachodzą co do wszystkich zobowiązanych. Powołany wyżej przepis art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu określa z jednej strony przesłanki zastosowania go, jednakże z drugiej - daje staroście swobodę decyzji (świadczy o tym użyte sformułowanie: "starosta może"), co do zastosowania wymienionych w tym przepisie rodzajów ulg w spłacie ciążącego na bezrobotnym zobowiązania w ramach uznania administracyjnego. W ocenie Wojewody [...], ustalenia poczynione przez organ I instancji i ich ocena zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. nie wykraczają poza granice uznania administracyjnego. W przypadku uznania administracyjnego decyzja zgodnie z prawem powinna być bowiem poprzedzona rzetelnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego, poprawną oceną zgromadzonego materiału dowodowego oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia. Przeprowadzenie rzetelnego i wnikliwego postępowania oznacza, że organy administracji powinny podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, powinny jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Organy powinny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, dokonać oceny czy dana okoliczność została udowodniona. Organ odwoławczy wskazał, że w badanej sprawie za spłatę pożyczki odpowiada pięcioro współdłużników solidarnych. Zgodnie z umowami: pożyczki i poręczenia oraz przepisami Kodeksu Cywilnego (art. 881), pożyczkobiorca odpowiada względem wierzyciela jak dłużnik, solidarnie z poręczycielami, co oznacza, iż każdy poręczyciel z osobna i wszyscy poręczyciele razem są zobowiązani do spłaty całości zadłużenia, w sytuacji, gdyby pożyczkobiorca nie mógł tego zobowiązania wykonać. Biorąc pod uwagę cytowany wcześniej art. 18 ust. 4 b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wskazać należy, że nie ma możliwości umorzenia należności tylko i wyłącznie na podstawie okoliczności dotyczących trudnej sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego. Solidarna odpowiedzialność dłużników oznacza, że wierzyciel może żądać spełnienia całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych. Do zupełnego zaspokojenia wierzyciela wszyscy dłużnicy pozostają zobowiązani (art. 366 § l i 2 Kodeksu cywilnego). Zawarcie umowy pożyczki, której spłatę poręczają poręczyciele powoduje, że biorący pożyczkę i poręczyciele stają się dłużnikami solidarnymi. Udzielający pożyczki może dochodzić swej należności od jednego z dłużników, od niektórych z nich lub od wszystkich. Dokonanie spłaty np. tylko przez jednego z poręczycieli rodzi ewentualnie problem rozliczeń między dłużnikami solidarnymi. Zgodnie z przepisami ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie jest możliwe umorzenie należności z uwagi na okoliczności dotyczące jednej tylko, wybranej osoby, będącej dłużnikiem solidarnym - czy to z uwagi na jej osobistą sytuację majątkową, czy też na fakt spłaty przez nią większej części kwoty pożyczki, także wtedy, gdy spłacającym jest nie pożyczkobiorca a poręczyciel (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10.03.2011 r., sygn. akt III SA/Gd 507/10). Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalił sytuację materialną i rodzinną pożyczkobiorcy oraz poręczycieli tj. współdłużników solidarnych. Sytuacja ta została szczegółowo opisana w zaskarżonej decyzji organu I instancji. Ponadto, organ I instancji we wskazanej decyzji odniósł się do okoliczności, na które zwracał uwagę Wojewoda [...] w decyzji z dnia 02.06.2014r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia 16.04.2014 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ podkreślił, że ani pożyczkobiorca – Z.U., ani żaden z poręczycieli nie dokonali żadnej dobrowolnej wpłaty zasądzonej należności z tytułu pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy na podstawie umowy z dnia 13.11.1992 r. Ponadto, biorąc pod uwagę datę udzielenia ww. pożyczki zarówno pożyczkobiorca jak i poręczyciele przez prawie 20 lat nie występowali z wnioskami do organu I instancji o zawarcie porozumienia bądź ugody w przedmiocie spłaty ww. zobowiązania czy też z wnioskami o zastosowanie innej ulgi w spłacie zadłużenia, tj. np. częściowego umorzenia ww. należności. Z akt sprawy wynika, że dopiero 12.12.2011 r. Z.U. złożył wniosek o umorzenie w całości ciążącego na nim zobowiązania, po czym wniosek ten wycofał, natomiast Z.R. oraz P.K. takie wnioski złożyli w dniu 06.09.2013 r. i 12.09.2013 r. Akta sprawy przekazane Wojewodzie [...] potwierdzają, że podjęte postępowania egzekucyjne w stosunku do trzech poręczycieli są skuteczne. W sytuacji Z.R. oraz M.P. egzekucja dokonywana jest z przysługujących im świadczeń ZUS, natomiast w odniesieniu do P.K. komornik dokonuje zajęcia przysługującego mu wynagrodzenia. Z.U. jest natomiast właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni 6,27 ha wraz z zabudowaniami, w stosunku do której prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Organ I instancji wskazał, że na dzień wydania decyzji, na skutek podjętych postępowań egzekucyjnych na konto wierzyciela wpłynęło od poręczycieli ogółem 4020,13 zł, z tego 3405,86 zł zostało zaliczone na odsetki umowne, 614,27 zł na opłaty komornicze (pożyczkobiorca nie dokonał żadnej wpłaty). Według stanu na dzień 25.11.2014 r., tj. dzień podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, do zapłaty pozostało ogółem: 385 330,48 zł, z tego kwota główna 109 161,14 zł (pożyczka 65 000,00 zł, odsetki umowne 44161,14 zł), odsetki ustawowe 272257,27 zł, koszty zastępstwa procesowego 1500,00 zł, opłaty komornicze 2412,07 zł w tym dotyczące Z.U. 2 372,07 zł. W ocenie Wojewody [...], organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji udowodnił, że jest możliwe prowadzenie egzekucji nie tylko z nieruchomości należącej do pożyczkobiorcy, ale także świadczeń ZUS uzyskiwanych przez poręczycieli, tj. Z.R. i M.P. oraz wynagrodzenia P.K. W powyższej sytuacji nie można jednoznacznie stwierdzić, zdaniem organu odwoławczego, że nie ma majątku, z którego nie można by było skutecznie dochodzić ww. należności. Takie stwierdzenie byłoby przedwczesne i nieuzasadnione, tym bardziej, że jak wskazuje organ I instancji nie można wykluczyć zajęcia nieruchomości, emerytury czy innych wierzytelności Z.U. W ocenie organu I instancji także wydatki egzekucyjne nie będą wyższe od należności. To organ egzekucyjny, w myśl art. 1025 § kpc decyduje o podziale wyegzekwowanej kwoty w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego, tj. m.in. na koszty egzekucyjne, należności alimentacyjne, należności zabezpieczone hipoteką, zastawem, zastawem rejestrowym i zastawem skarbowym albo korzystając z ustawowego pierwszeństwa oraz prawa, które ciążyły na nieruchomości przed dokonaniem w księdze wieczystej wpisu o wszczęciu egzekucji lub przed złożeniem do zbioru dokumentów wniosku o dokonanie takiego wpisu, a także na należności wierzycieli, którzy prowadzili egzekucję. W przedmiotowej sprawie, w ocenie organów zatrudnienia nie ma również podstaw do zastosowania instytucji wynikającej z treści art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, tj. umorzenie pożyczki z uwagi na względy gospodarcze czy społeczne. Organ I instancji trafnie wskazał, że istnieje możliwość regulowania zadłużenia, zwłaszcza, że jest skuteczna egzekucja komornicza względem trzech poręczycieli, a pożyczkobiorca posiada majątek wobec którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Ponadto, jak słusznie zauważył organ I instancji -- niepowodzenia strony w prowadzeniu działalności gospodarczej nie mogą skutkować obowiązkiem przyznania ulgi w spłacie zasądzonej należności ciążącej na dłużnikach solidarnych. Ryzyko związane z prowadzeniem działalności gospodarczej ponosi strona, która powinna poszukać rozwiązania swojej sytuacji finansowej i płatniczej bez udziału budżetu państwa. Zapłata należności przez dłużników nie powoduje konieczności ubiegania się przez nich o pomoc państwa, nie powoduje utraty możliwości samodzielnego utrzymania się. Dodatkowo, jak zauważył organ I instancji, należy uwzględnić, że w interesie społecznym leży aby udzielone z Funduszu Pracy pożyczki na utworzenie dodatkowych miejsc pracy dla osób bezrobotnych były racjonalnie wykorzystywane, a organ jest zobligowany do czuwania nie tylko nad prawidłowością wykorzystania tych środków ale i nad odzyskaniem tych funduszy w celi ich racjonalnego wykorzystania przez innych pracodawców. Wojewoda [...] podziela przy tym pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym organy zatrudnienia mają obowiązek dbania o prawidłowy sposób wykorzystania środków, którymi dysponują. Co do zasady nieudolne prowadzenie działalności gospodarczej przez zainteresowane osoby nie powinno obciążać społeczeństwa, a tym bardziej uzasadniać umorzenia należności. Warto również zauważyć, że przez umowę pożyczki dający pożyczkę zobowiązuje się przenieść na własność biorącego określoną ilość pieniędzy albo rzeczy oznaczonych tylko co do gatunku, a biorący zobowiązuje się zwrócić tą samą ilość pieniędzy albo tą samą ilość rzeczy tego samego gatunku i tej samej jakości (art. 720 § l Kodeksu cywilnego). Z.U. w dniu 13.11.1992r. zawarł z Rejonowym Biurem Pracy w Ł. umowę pożyczki. Umowa ta została zabezpieczona solidarnym poręczeniem czterech osób. Integralną częścią ww. umowy był harmonogram spłat pożyczki i odsetek obejmujący okres od stycznia 1993 r. do grudnia 1994 r. Wobec powyższego skarżący mieli świadomość, że pożyczka ta będzie podlegać zwrotowi, a w przypadku niespłacenia w terminie zostanie obwarowana dodatkowymi kosztami, tj. odsetkami, co ma miejsce w omawianej sytuacji. Pomimo tego, jak również faktu, że pożyczkobiorca jak i poręczyciele zostali poinformowani, że przedmiotowa pożyczka została postawiona w stan natychmiastowej wymagalności nie podjęli nawet próby dobrowolnej spłaty ciążącego na nich zobowiązania. Efektem tego był wyrok Sąd Wojewódzki w Ł. I Wydział Cywilny z dnia 24.01.1996 r. sygn. akt I C [...] zasądzający solidarnie od Z.U. oraz poręczycieli kwotę 112.567 zł z ustawowymi odsetkami od kwoty 65000 od dnia 10.11.1994 r. Efektem tego są również toczące się postępowania egzekucyjne, o których mowa powyżej, mające doprowadzić do wykonania ww. wyroku. Ponadto organ zaznaczył, że zaskarżona decyzja organu I instancji z dnia 25.11.2014 r. obejmuje kwotę, która według stanu na dzień podjęcia rozstrzygnięcia wynosi 381 418,41 zł. Oznacza to, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ I instancji była należność główna i odsetki, bowiem art. 18 ust. 4a i 4b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie stanowi podstawy do umorzenia kosztów postępowania sądowego i kosztów komorniczych. Decyzja odmawiająca stronom umorzenia ciążącego na nich zobowiązania została podjęta przez organ I instancji po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia. W skargach P.K., Z.R. i M.P. oraz Z.U. zarzucili: - naruszenie art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dłużnicy w przedmiotowej sprawie posiadają majątek, z którego można prowadzić egzekucję, w sytuacji, gdy po 20 latach działań zmierzających do wyegzekwowania należności, skutecznie wyegzekwowano niewiele ponad 1 % - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 7, 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia i brak ustalenia faktycznej sytuacji majątkowej finansowej dłużników. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji I i II instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji i umorzenie odsetek od należności zasądzonej wyrokiem Sądu Wojewódzkiego oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem stron żaden z dłużników solidarnych nie posiada majątku, z którego można skutecznie dochodzić należności. Jest to pierwsza z przesłanek umożliwiająca umorzenie należności. Odnośnie nieruchomości rolnej Z.U. wskazano, że była już przedmiotem egzekucji, która okazała się bezskuteczna. Dodatkowo do nieruchomości tej skierowana jest egzekucji z wniosku innych wierzycieli. W ocenie skarżących w sprawie dokonano niewłaściwej wykładni określenia "majątku z którego można prowadzić egzekucję", o którym mowa w art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Ponadto skarżący wskazali, że organy nie wyjaśniły dlaczego wydatki egzekucyjne nie przekroczą egzekwowanej należności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu. Postanowieniem z dnia 23 października 2015 r. sygn. III SA/Łd 318/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę Z.U. z uwagi na jej braki formalne. Na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j. ze zm.) połączył sprawę ze skargi M.P. III SA/Łd 315/15 ze sprawami ze skarg P.K. III SA/Łd 316/15 i Z.R. III SA/Łd 317/15 i postanowił dalej prowadzić pod sygn. III SA/Łd 315/15. Ponadto Sąd zobowiązał Wojewodę [...] do nadesłania oświadczeń Z.R. i P.K. z dnia 23 października 2013 r. o uznaniu ich pism z dnia 6 września 2013 r. i 12 września 2013 r. jako wniosków o umorzenie należności. W dniu 3 grudnia 2015 r. do Sądu wpłynęły oświadczenia skarżących z dnia 23 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są zasadne. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia 28 stycznia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia 25 listopada 2014r. o odmowie umorzenia, P.K. i Z.R. należności zasądzonej wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Ł. z dnia 24 stycznia 1996 r. sygn. I C [...] w wysokości 381 418,41 zł wg stanu na dzień 25.11.2014 r. Kwota powyższa obejmuje należność główną wraz z odsetkami na dzień 25.11.2014 r. W tym miejscu należy wskazać, że z uwagi na fakt, iż w odwołaniach P.K., Z.R. i M.P. znalazł się wniosek o umorzenie odsetek od należności zasądzonej ww wyrokiem Sądu Wojewódzkiego, Wojewoda [...], mając na względzie art. 15 k.p.a. i art. 65 § 1 k.p.a., pismem z dnia 29 stycznia 2015 r., przekazał według właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej, Dyrektorowi Powiatowego Urzędu Pracy w Ł., działającemu z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., wnioski odwołujących się w zakresie umorzenia przedmiotowych odsetek. Rozpoznając skargi Sąd uznał, że decyzja organu II instancji narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 13 listopada 1992 r. Z.U. otrzymał pożyczkę ze środków Funduszu Pracy na utworzenie dodatkowych miejsc pracy dla bezrobotnych. Zabezpieczeniem spłaty pożyczki było solidarne poręczenie P.K., Z.R., R.N. i M.P. Wobec niespłacania zobowiązania przez pożyczkobiorcę ani przez poręczycieli Rejonowy Urząd Pracy w Ł. wystąpił do Sądu Wojewódzkiego w Ł. z pozwem o zapłatę. Sąd Wojewódzki w Ł. I Wydział Cywilny w wyroku z dnia 24.01.1996 r. sygn. akt I C [...] zasądził solidarnie od Z.U. oraz poręczycieli kwotę 112.567 zł z ustawowymi odsetkami od kwoty 65000 od dnia 10.11.1994 r. Na wstępie przypomnieć należy, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest ocena zaistnienia przesłanek uzasadniających umorzenie niespłaconej pożyczki wraz z odsetkami udzielonej z Funduszu Pracy w 1992 r. na utworzenie dodatkowych miejsc pracy. Wnioski P.K. i Z.R. jako poręczycieli pożyczki udzielonej w dniu 13 listopada 1992 r. Z.U., na powyższy cel, złożone zostały w dniu 6 i 12 września 2013 r. , a potwierdzone w oświadczeniach z dnia 23 października 2013 r. (k. 59. K. 60), a więc w okresie obowiązywania ustawy z dnia 20 kwietna 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 ze zm.) (zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia), natomiast omawiana pożyczka udzielona została Z.U. pod rządami ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. z 1991 r. Nr 106, poz. 457 ze zm.) (zwanej dalej ustawą o zatrudnieniu i bezrobociu). W przedmiotowym postępowaniu udział brali również pozostali dwaj poręczycieli pożyczki: M.P. i R.N. oraz pożyczkobiorca – Z.U. W dniu 23 października 2015 r. Sąd odrzucił skargę Z.U. z uwagi na jej braki formalne. Natomiast skargi P.K., Z.R. i M.P. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że pożyczka z Funduszu Pracy, której poręczycielami są m.in. skarżący udzielona została w trybie przepisu art. 16 ust.1 powołanej wyżej ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, przewidującego, że rejonowe urzędy pracy mogą udzielać z Funduszu Pracy pożyczek, których warunki udzielania, wysokość stopy procentowej oraz warunki spłaty określa się w umowie zwieranej przez rejonowy urząd pracy z pożyczkobiorcą, zgodnie z zasadami określonymi w drodze rozporządzenia, przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, o czym stanowił przepis ust. 5 art. 16 wymienionej ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu. Ze wskazanego unormowania wynika, że stosunek prawny łączący pożyczkobiorcę z pożyczkodawcą, jak również stosunek prawny poręczycieli i pożyczkodawcy ma charakter stosunku zobowiązaniowego, którego źródłem jest umowa cywilnoprawna. Jest to o tyle istotne, że wszelkie działania podmiotu o statusie pożyczkodawcy, nawet występującego równolegle jako organ administracyjny w sprawie administracyjnej nie podlegają kognicji sądów administracyjnych, bowiem stosownie do treści przepisu art. 1 § 1 i § 2 powołanej wcześniej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli jest czynność (sprawa) z zakresu administracji publicznej. Natomiast działania podmiotu o statusie pożyczkodawcy dotyczące postępowania egzekucyjnego, sposobu zaliczania wpłat poręczycieli, czy też weryfikacji ważności zawartej umowy nie należą do wymienionej kategorii, a sądem właściwym do rozpoznawania tego rodzaju spraw jest sąd powszechny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zawarta umowa pożyczki z Funduszu Pracy miała przede wszystkim charakter stosunku zobowiązaniowego regulowanego przepisami prawa cywilnego. Wobec tego kwestia ewentualnej ważności i skuteczności tej umowy musi pozostawać poza przedmiotem dociekań sądu administracyjnego. Natomiast niezależnie od "swoistego rozdarcia" instytucji pożyczki z Funduszu Pracy pomiędzy przepisami prawa cywilnego i prawa administracyjnego, może nasuwać się dylemat dotyczący stanu prawnego, według którego mają być rozpatrywane spory, w tym administracyjnoprawne, wynikające z tej umowy, co z reguły ma miejsce kilka lub nawet kilkadziesiąt lat - jak w niniejszym przypadku - po zawarciu umowy pożyczki. Godzi się więc w tym miejscu przypomnieć, że omawiana pożyczka udzielona została Z.U. pod rządami ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. z 1991 r. Nr 106, poz. 457 ze zm.) która w ogóle nie regulowała kwestii dotyczącej możliwości umorzenia pożyczki na wniosek poręczyciela pożyczkobiorcy, a jedynie na wniosek pożyczkobiorcy do wartości 50% pod warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej co najmniej przez okres 24 miesięcy (art.16 ust.4 tej ustawy). Następnie obowiązywała, poczynając od 1 stycznia 1995r., ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.), która utraciła moc z dniem 31 maja 2004 r. Następnie i aktualnie obowiązuje ustawa z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 69 poz. 415). W okresie obowiązywanie tej ostatniej ustawy P.K. i Z.R. złożyli wniosek o umorzenie pożyczki. W przepisach przejściowych ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy znalazło się unormowanie , w którym ustawodawca rozstrzygnął i wskazał na przepisy jakie obowiązują przy rozpatrywaniu analizowanego przypadku. Stanowi o tym przepis art. 139 ust. 5 tej ustawy , według którego pożyczki z Funduszu Pracy otrzymane na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają umorzeniu, rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu spłaty na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych. Tym samym ustawodawca niewątpliwie wyłączył zasadę działania (obowiązywania) nowego prawa przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku , a więc przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która obowiązywała w dacie wniesienia tego wniosku. Jednakże sposób sformułowania przytoczonej normy prawnej wskazuje na konieczność ustalenia na podstawie jakich dotychczasowych przepisów powinno dojść do załatwienia niniejszej sprawy administracyjnej w przedmiocie umorzenia pożyczki wraz z odsetkami z Funduszu Pracy. Zauważyć bowiem należy, że przed ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy obowiązywała, poczynając od 1 stycznia 1995r., ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.), która utraciła moc z dniem 31 maja 2004 r. Natomiast pożyczka udzielona z Funduszu Pracy Z.U. zawarta została - o czym była już mowa wyżej- pod rządami ustawy z dnia 16 października 1991r. o zatrudnieniu i bezrobociu, która w ogóle nie regulowała kwestii dotyczącej możliwości umorzenia pożyczki na wniosek poręczyciela pożyczkobiorcy, a jedynie na wniosek pożyczkobiorcy do wartości 50% pod warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej co najmniej przez okres 24 miesięcy (art.16 ust.4 tej ustawy). Wspomnieć jedynie w tym miejscu należy, że do momentu wejścia w życie kolejnej ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, tj. do dnia 1 stycznia 1995 r. kwestie te regulował dekret z dnia 16 maja 1956 r. o umarzaniu i udzielaniu ulg w spłacaniu należności państwowych (Dz. U. z 1956 r., nr 17, poz. 92 ze zm.) oraz wydane na podstawie art.2 tegoż dekretu rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 września 1982 r. w sprawie zasad umarzania i udzielania ulg w spłacaniu należności państwowych ( DZ. U. Nr 30, poz.211) . Przepis art.1 powołanego wyżej dekretu stanowił, że należności pieniężne, które przysługują jednostkom budżetowym, państwowym instytucjom, przedsiębiorstwom i bankom oraz instytucjom ubezpieczeń społecznych mogą być w przypadkach gospodarczo uzasadnionych lub zasługujących na szczególne uwzględnienie umarzane w całości lub w części, odraczane lub rozkładane na raty. Z kolei przepis § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia dokładnie precyzował, kiedy należność może być umorzona w całości lub w części, a mianowicie jeżeli: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że dłużnik nie posiada majątku, z którego można by dochodzić należności, 2) w wyniku egzekucji z majątku dłużnika dłużnik lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byliby pozbawieni niezbędnych środków utrzymania, 3) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej 3-krotność przeciętnego wynagrodzenia, 4) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym tej należności nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, 5) nie można ustalić osoby dłużnika, Kolejny ustęp 2 tego paragrafu stanowił dalej, że należność może być również umorzona w całości lub części mimo braku okoliczności wymienionych w ust. 1, jeżeli przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne [...]. Jednocześnie przepis § 4 ust. 1 tego rozporządzenia przewidywał, że umorzenie należności, za którą odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie zachodzą co do wszystkich zobowiązanych [...]. Natomiast obowiązujące od dnia 1 stycznia 1995 r. przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w kompleksowy już sposób w art. 18 uregulowały kwestie umarzania, odraczania terminów płatności, rozkładania na raty należności z tytułu udzielonych pożyczek z Funduszu Pracy. Stosownie do art. 18 ust. 4a tej ustawy starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności, 2) w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania, 3) pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności, 4) wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności, 5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Z kolei w myśl ust. 4b tego przepisu umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w ust. 4a, zachodzą co do wszystkich zobowiązanych. Porównanie przytoczonych wyżej przepisów z unormowaniem zawartym w cytowanym wyżej dekrecie o umarzaniu i udzielaniu ulg w spłacaniu należności państwowych oraz wydanym na jego podstawie rozporządzeniu w sprawie zasad umarzania i udzielania ulg w spłacaniu należności państwowych świadczy o tym ,że ustawodawca w zasadzie in extenso inkorporował do regulacji ustawowej dotyczącej stosowania ulg w zakresie spłaty pożyczek udzielonych z Funduszu Pracy przepisy wskazanego wyżej dekretu i rozporządzenia. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że przepisami dotychczasowymi, do których w zakresie wniosku o umorzenie pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy w trybie art. 16 ustawy z dnia 16 października 1991r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. nr 106, poz.457 ) odsyła przepis art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 69 poz. 415) stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 58,poz.514 ze zm.). Z cytowanych wyżej przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wprost wynika, że organy administracji orzekające w sprawie między innymi umorzenia części niespłaconej pożyczki z Funduszu Pracy zobowiązane są ustalić czy przesłanki, o których mowa w przepisie art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, uzasadniające umorzenie pożyczki zachodzą w stosunku do wszystkich zobowiązanych czyli w niniejszej sprawie w stosunku do biorącego pożyczkę i wszystkich poręczycieli tej pożyczki . Wymaga jednak podkreślenia, że decyzje wydawane przez starostę ( w miastach na prawach powiatu – prezydenta) na podstawie art. 18 ust. 4 a i ust. 4 b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu są decyzjami opartymi na konstrukcji uznania administracyjnego. Użyte w tym przepisie sformułowanie "starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę" oznacza, że jeżeli wystąpią wymienione w tym przepisie nadzwyczajne okoliczności organ uprawniony może, ale nie musi umorzyć pożyczki. Wynika to nie tylko z użytego zwrotu "starosta może", ale również z nieostrości wyrażeń opisujących przesłanki (względy gospodarcze lub społeczne). Wypada w tym miejscu przypomnieć, że uznanie administracyjne polega na tym, że organ rozstrzygający spośród możliwych rozwiązań może wybrać to, które w okolicznościach danej sprawy uzna za słuszne czy celowe. Wybór ten może zatem oznaczać umorzenie w całości, w części lub odmowę umorzenia. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 25 października 1984 r. sygn. akt III AZP 9/83 ostateczna decyzja wydana przez organ administracji państwowej w granicach przysługującego mu z mocy prawa uznania administracyjnego może być uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny w razie stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania , które miały istotny wpływ na wynik sprawy (OSN 85/5 , poz.63). Sąd administracyjny nie jest więc kolejnym organem instancyjnym i nie może poddać ocenie , czy dokonany przez organ administracyjny wybór jest słuszny, a zatem nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, uznanie administracyjne daje organowi rozstrzygającemu, możliwość wyboru konsekwencji prawnej. Stwierdzenie tego wpływa na kształt i zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w odniesieniu do decyzji uznaniowej, która sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/29). Podnieść w tym miejscu trzeba, że w przypadku orzekania przez organy administracji w ramach uznania administracyjnego szczególna rola przypada wnikliwemu uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Prawidłowe zredagowanie uzasadnienia ma przede wszystkim zasadnicze znaczenie dla stosowania przez organy jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie sprecyzowanej w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 t.j. ze zm., dalej k.p.a.) zasady przekonywania. Stosownie do niej, organ administracji publicznej obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności podjętego rozstrzygnięcia jest właśnie uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre aspekty sprawy lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2006 r., sygn. IV SA/Wa 1374/06). Dokonując zatem uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia organy są każdorazowo zobowiązane do przestrzegania dyspozycji przepisu art. 107 § 3 k.p.a., na mocy którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, ocenę przyjętego stanu faktycznego oraz wykładnię zastosowanych przepisów. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie powinno więc stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa (por. W.Chróścielewski. J.P.Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 154). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, Sąd ocenił, że uzasadnienie decyzji Wojewody [...] nie spełnia powyższych wymagań. Analiza treści umotywowania decyzji, wywołuje uzasadnioną obawę, że organ odwoławczy zaniechał dokonania własnej oceny spełnienia przez pożyczkobiorcę Z.U. oraz poręczycieli P.K., M.P., Z.R. i R.N., przesłanek z art. 18 ust. 4a w zw. z ust. 4b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zdaniem Sądu, organ II instancji nie rozważył sytuacji zobowiązanych w kontekście powołanych przesłanek, nie odniósł się do powoływanych w odwołaniach okoliczności, a jedynie przyjął jako swoje stanowisko organu I instancji. Świadczy to o tym, że na etapie odwoławczym sprawa nie była ponownie rozpatrywana merytorycznie, a organ II instancji ograniczył się do przeprowadzenia instancyjnej kontroli poprawności postępowania Prezydenta Miasta [...] i stwierdził, że "W ocenie Wojewody [...] ustalenia poczynione przez organ I instancji i ich ocena zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 25.11.2014 r. nie wykraczają poza granice uznania administracyjnego" (str. 10 uzasadnienia decyzji). "(...) w ocenie Wojewody [...] organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji udowodnił, że jest możliwe prowadzenie egzekucji nie tylko z nieruchomości należącej do pożyczkobiorcy, ale także świadczeń ZUS uzyskiwanych przez poręczycieli, tj. Pana Z.R. i Pana M.P. oraz wynagrodzenia Pana P.K. W powyższej sytuacji nie można jednoznacznie stwierdzić, zdaniem organu odwoławczego, że nie ma majątku, z którego nie można by było skutecznie dochodzić ww należności. Takie stwierdzenie było by przedwczesne i nieuzasadnione, tym bardziej, że jak wskazuje organ I instancji nie można wykluczyć zajęcia nieruchomości, emerytury czy innych wierzytelności pana Z.U. W ocenie organu I instancji także wydatki egzekucyjne nie będą wyższe od należności.(str. 11 uzasadnienia). (...)Organ I instancji trafnie wskazał, że istnieje możliwość regulowania zadłużenia, zwłaszcza, że jest skuteczna egzekucja komornicza względem trzech poręczycieli, a pożyczkobiorca posiada majątek wobec którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Ponadto jak słusznie zauważył organ I instancji – niepowodzenia strony w prowadzeniu działalności gospodarczej nie mogą skutkować obowiązkiem przyznania ulgi w spłacie zasądzonej należności ciążącej na dłużnikach solidarnych. Ryzyko związane z prowadzeniem działalności gospodarczej ponosi strona, która powinna poszukać rozwiązania swojej sytuacji finansowej i płatniczej bez udziału budżetu państwa.(...) Dodatkowo jak zauważył organ I instancji, należy uwzględnić, że w interesie społecznym leży aby udzielone z Funduszu Pracy pożyczki na utworzenie dodatkowych miejsc pracy dla osób bezrobotnych były racjonalnie wykorzystywane, a organ jest zobligowany do czuwania nie tylko nad prawidłowością wykorzystania tych środków, ale i nad odzyskaniem tych funduszy w celu ich racjonalnego wykorzystania przez innych pracodawców"( str. 12 uzasadnienia) Zdaniem Sądu przedstawiony powyżej sposób uzasadnienia wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia nie może zasługiwać na aprobatę. Zaniechanie zajęcia przez Wojewodę [...] własnego stanowiska wobec zebranego w sprawie materiału niewątpliwie nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierował się tenże organ przy jej załatwieniu. W tym kontekście należy również wskazać, że organ odwoławczy nie wziął w ogóle pod uwagę dwóch sytuacji, które zdarzyły się w czasie postępowania międzyinstancyjnego, a które niewątpliwe wymagały oceny w uzasadnieniu uznaniowej decyzji organu II instancji. Po pierwsze, w dniu 10 grudnia 2014 r. odbyła się licytacja nieruchomości rolnej należącej do Z.U. o powierzchni 6,27 ha. Organ nie poczynił ustaleń w tym zakresie, nie ustalił jak postępowanie to zostało zakończone i jaki to ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w kontekście spełnienia lub nie przesłanek umorzenia pożyczki. Pismo z dnia 14 października 2014 r., informujące o licytacji w dniu 10 grudnia 2014 r. znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Organ jak wynika z treści decyzji wiąże możliwość spłaty zadłużenia właśnie ze środków uzyskanych z licytacji nieruchomości będącej własnością pożyczkobiorcy. Podkreślając więc fakt, że przedmiotowa nieruchomość była już wcześniej licytowana – bez skutku – to dodatkowo do tej nieruchomości skierowana jest egzekucja z wniosku innych wierzycieli, których wierzytelności przekraczają łącznie kwotę 1.634 000 zł o czym organ wie, lecz poza wskazaniem, za organem I instancji przepisów o podziale ewentualnie wyegzekwowanej kwoty, nie wskazuje jak w tym kontekście widzi spłatę spornych należności. Tym samym organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu odwołań, w których skarżący powoływali się na fakt bezskuteczności egzekucji z majątku pożyczkobiorcy. Po drugie, Wojewoda [...] nie wziął pod uwagę faktu, którego potwierdzenie znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, że jeden z poręczycieli – R.N. w dniu 24 grudnia 2014 r., został zwolniony z Aresztu Śledczego w P. Okoliczność ta była znana organowi odwoławczemu przed wydaniem decyzji. Organ w tym zakresie nie przeprowadził postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie jego aktualnej sytuacji życiowej i majątkowej. Zasadniczym argumentem, który Wojewoda powołał był fakt, że organ I instancji trafnie wskazał, że istnieje możliwość regulowania zadłużenia, zwłaszcza, że jest skuteczna egzekucja komornicza względem trzech poręczycieli, a pożyczkobiorca posiada majątek wobec którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Argumentów tych nie powiązano jednak z ustaleniami dotyczącymi ściągalności zadłużenia, ani nie przedstawiono prognoz co do efektywności egzekucji w przyszłości. Zdaniem Sądu, samo powoływanie się przez organ na fakt wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest absolutnie niewystarczające. Obowiązkiem organu było wykazanie, na jakiej podstawie opiera swój wniosek, że należność będzie przez dłużników uregulowana w dalszej lub bliższej perspektywie, a wydatki egzekucyjne nie przewyższa dochodzonych należności. Nie sposób uznać, że obowiązkowi temu czyni zadość stwierdzenie organu, że wdrożone wobec dłużników postępowanie egzekucyjne jest w toku, gdyż sam formalny aspekt prowadzenia egzekucji nie może być podstawą do wniosku o realnych możliwościach spłaty zadłużenia przez konkretną stronę. Np. w przypadku P.K., jak wskazuje organ I instancji, egzekucja jest skuteczna tylko w tych okresach w których dłużnik uzyskuje wynagrodzenie wyższe od najniższego wynagrodzenia. Aktualnie P.K. uzyskuje dochód z pracy w wysokości wolnej od potrąceń. Również w stosunku do dwóch poręczycieli tj. Z.R. oraz M.P. organ odwoławczy, przyjmując ustalenia organu I instancji, widzi możliwość egzekwowania należności ze świadczeń ZUS, przy czym w przypadku Z.R. pobierającego rentę, organ I instancji poprzestaje na stwierdzeniu, że wobec tego poręczyciela prowadzone jest już postepowanie egzekucyjne na wniosek innego wierzyciela niż PUP w Ł., jednak przyłączenie się przez PUP w Ł. do prowadzonego postępowania egzekucyjnego ze świadczenia ZUS, nie pozbawi dłużnika niezbędnych środków utrzymania bowiem egzekwowana kwota ogólnego zajęcia nie zwiększy się, gdyż będzie dzielona do dwóch spraw na rzecz dwóch wierzycieli. Analizując sytuację majątkową i rodzinną M.P., organ I instancji wskazał, że na dochody tego poręczyciela składają się świadczenie ZUS (renta) oraz renta rodzinna niepełnosprawnej córki dłużnika, z których prowadzona jest skuteczna egzekucja. Odnośnie zaś poręczyciela R.N., który w dniu 24 grudnia 2014 r., został zwolniony z Aresztu Śledczego w P. organ odwoławczy w tym zakresie nie przeprowadził postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie jego aktualnej sytuacji życiowej i majątkowej. Analizując sytuację majątkową pożyczkobiorcy, który jest właścicielem wskazanej wyżej nieruchomości, której licytacja miała miejsce 10 grudnia 2014 r., organ I instancji ustalił, że jest on zatrudniony na ¼ etatu z wynagrodzeniem wolnym od potrąceń. Organ odwoławczy winien zatem ocenić, czego nie uczynił (mimo takiego zarzutu odwołania), czy w badanej sytuacji majątkowej i materialnej dłużników istnieją realne możliwości spłaty zadłużenia, które na dzień wydania decyzji przez organ I instancji wynosiły 381 418,41 zł. Skarżący już w odwołaniu podnosili fakt, iż w okresie dwudziestu lat prowadzonej egzekucji, egzekucja z majątku pożyczkobiorcy jest nieskuteczna, a w całym tym okresie wyegzekwowano ledwie kwotę 4.020,13 zł, gdy tylko same odsetki ustawowe obecnie wynoszą 8000 zł rocznie. Podsumowując tą część rozważań Sąd stoi na stanowisku, że organ odwoławczy nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego (brak informacji o wynikach licytacji nieruchomości pożyczkobiorcy i stanie majątkowym zwolnionego z Aresztu R.N. ) i nie rozważył go w kontekście przesłanek z art. 18 ust. 4a pkt 1 i 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Również z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. organ odwoławczy ocenił spełnienie przesłanki z art. 18 ust. 4a pkt 2 i 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Podkreślić należy, że wskazana w art. 18 ust. 4a pkt 2 w zw. z ust. 4b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych środków utrzymania od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo pozbawienia solidarnych dłużników lub osób pozostających na ich utrzymaniu, niezbędnych środków utrzymania przy uwzględnieniu ich sytuacji majątkowej i rodzinnej. Zadaniem powyższej regulacji jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, mając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia w przypadku zobowiązanych dłużników stwarza niebezpieczeństwo pozbawienia ich lub osób pozostających na ich utrzymaniu, niezbędnych środków utrzymania, powinna być, zdaniem Sądu, analiza określonego w przepisach szczególnych minimum socjalnego oraz minimum egzystencji. Przy tej ocenie należy dopiero mieć na uwadze wysokość dochodów zobowiązanych i ich rodzin oraz wysokość obciążających ich wydatków, w kontekście wysokości obciążenia wynikającego ze spłaty pożyczki. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że od kwoty należności głównej naliczane są odsetki , co powoduje dalsze zwiększanie kwoty zobowiązania pomimo ewentualnego wdrożenia egzekucji. Należy przy tym rozważyć, czy sytuacja majątkowa solidarnych dłużników i ich stan zdrowia nie prowadzi do sytuacji gdy pomimo prowadzenia postępowania egzekucyjnego zobowiązanie nie tylko nie będzie spłacone, ale będzie nadal narastać. Nie można uznać, że warunki te w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy są spełnione, gdy uzasadnienie decyzji organu sprowadza się jedynie do wymienienia zgromadzonych w sprawie dowodów oraz wynikających z nich informacji bez ich jakiejkolwiek analizy i oceny w powyższym kontekście. Nie jest również argumentem fakt, że zobowiązani nie korzystają ze środków pomocy społecznej. Przeciwnie organ winien rozważyć, czy egzekucja należności nie doprowadzi ich do pozbawienia niezbędnych środków utrzymania oraz konieczności korzystania z pomocy społecznej. Takie rozważania organ winien poczynić zobowiązany do tego przez art. 7 k.p.a. Tymczasem w ocenie Sądu organ w swojej decyzji, powielając argumentacje organu I instancji wziął jedynie pod uwagę interes społeczny i wskazał, że niepowodzenia strony w prowadzeniu działalności gospodarczej nie mogą skutkować obowiązkiem przyznania ulgi w spłacie zasądzonej należności ciążącej na dłużnikach solidarnych. Ryzyko związane z prowadzeniem działalności gospodarczej ponosi strona, która powinna poszukać rozwiązania swojej sytuacji finansowej i płatniczej bez udziału budżetu państwa. Organ podkreślił, że w interesie społecznym leży aby udzielone z Funduszu Pracy pożyczki na utworzenie dodatkowych miejsc pracy dla osób bezrobotnych były racjonalnie wykorzystywane, a organ jest zobligowany do czuwania nie tylko nad prawidłowością wykorzystania tych środków, ale i nad odzyskaniem tych funduszy w celu ich racjonalnego wykorzystania przez innych pracodawców. Godzi się więc w tym miejscu podnieść, że wydając decyzje organ nie może zasłaniać się dobrem interesu społecznego, bowiem działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przyjęcie stanowiska, że "interes publiczny" ma wyższą rangę niż "ważny interes dłużnika" oznacza, że norma prawna, która dopuszcza umorzenie pożyczki w uzasadnionych przypadkach w praktyce w ogóle nie miałaby zastosowania. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżących, dając prymat interesowi społecznemu, tymczasem podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanych, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa pozbawienia zobowiązanych niezbędnych środków utrzymania. Równocześnie sytuacja, w której zapłata należności powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanych pozbawionych niezbędnych środków utrzymania, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem publicznym. Reasumując, stwierdzić należy, że z przyczyn wskazanych wyżej uprawnione jest stanowisko, że organ odwoławczy nie dokonał ustaleń faktycznych, które dawałyby podstawę do przyjęcia twierdzeń, z powołaniem na które wydano zaskarżone w sprawie orzeczenie. Organ nie ustosunkował się do zarzutu skarżących, że przez okres 20 lat z całej należności wraz z odsetkami wyegzekwowano jedynie kwotę około 4000 zł. Organ nie wypowiedział się w zakresie bezskuteczności prowadzonej przez tyle lat egzekucji i nie wziął pod uwagę okoliczności, że w okresie postępowania międzyinstancyjnego przeprowadzono licytacje majątku pożyczkobiorcy nie dokonując analizy tego istotnego w sprawie faktu z punktu widzenia jego wpływu na wynik sprawy. Pominął zupełnie w swoich rozważaniach fakt zwolnienia z aresztu Śledczego R.N. i nie ustalił jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Nie skonfrontował wysokości dochodów skarżących w zestawieniu z wysokością ich zadłużenia, które na dzień wydania decyzji organu I instancji wynosiło (wraz z odsetkami) 381 418,41 zł, w kontekście realnych możliwości ich spłaty (przy zachowaniu minimum socjalnego) i wystąpienie zagrożenia pozbawienia dłużników i ich rodzin niezbędnych środków utrzymania. Należy mieć na uwadze, co jest zgodne z ugruntowaną już linią orzecznictwa, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1999r., sygn. akt IV SA 274/97). Brak odniesienia się przez organ odwoławczy do podnoszonych zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2001r., sygn. akt V SA 1611/00). Za piśmiennictwem wskazać w tym miejscu trzeba, że zakres postępowania odwoławczego nie jest ze swej istoty węższy, niż zakres postępowania przed organem I instancji, a organ odwoławczy nie ma mniejszych obowiązków, niż organ I instancji. Przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, organ II instancji musi się kierować tymi samymi zasadami, na których oparte jest to samo postępowanie przed organem I instancji. Fundamentalne znaczenie będą odgrywać zasady ogólne postępowania administracyjnego, w szczególności, poza zasadą dwuinstancyjności, zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nie sposób również pominąć zasady swobodnej oceny dowodów. Przez pryzmat wymienionych zasad organ odwoławczy dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem I instancji (G.Łaszczyca (w:) G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, tom 2, Warszawa 2007, s. 201). Z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., wynika obowiązek organu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepisem gwarantującym realizację tej zasady jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., który obciąża organ obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również przepis art. 80 k.p.a. nakazujący organowi dokonywanie oceny w przedmiocie udowodnienia danych okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Nie negując uprawnienia organu orzekającego w sprawach umorzenia należności z tytułu spłaty pożyczki do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia, nie można tracić z pola widzenia faktu, iż wprawdzie w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), ocena ta nie może być jednak sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W świetle powyższego twierdzenie organu, który, w niniejszej sprawie, widzi możliwość spłaty zaciągniętej pożyczki wraz z odsetkami winno być wyczerpująco uzasadnione i poparte konkretnym dowodami i wyliczeniami. Wprawdzie art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie obliguje, lecz daje organowi możliwości umorzenia należności ( w przypadku wystąpienia przesłanek, o których tam mowa ), nie zwalania to jednak organu z obowiązku wyczerpującego uzasadnienia swojego stanowiska w sprawie – wręcz odwrotnie organ winien to uczynić tak, by nie można było mu zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. Przypomnieć w tym miejscu należy, że kształt i zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w odniesieniu do decyzji uznaniowej, sprowadza się właśnie zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/29). Wobec przedstawionych powyżej uchybień, uznać należało, że w postępowaniu prowadzonym przez organ II instancji doszło do naruszenia ogólnych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 t.j. ze zm.) Sąd przyznał adwokatowi z urzędu wynagrodzenie z tytułu pomocy prawnej udzielonej: M.P. w kwocie 295,20 zł, P.K. w kwocie 295,20 zł i Z.R. w kwocie 295,20 zł. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] powinien wziąć pod uwagę ocenę zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Z zachowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., wnikliwie ustalić sytuację osobistą i majątkową poręczycieli oraz pożyczkobiorcy oraz odnieść się do zarzutów odwołań i dać temu wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. bg