III SA/Łd 319/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie NSA Teresa Rutkowska, WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Protokolant Agnieszka Kowalik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi K. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania z urzędu wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia ustalonego przebiegu granic nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej K. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 152 § 1 i 2 oraz w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – powołanej dalej jako k.p.a. (t.j. Dz.U.00.98.1071 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] r. nr [...], wydane na podstawie art. 152 § 1 i 2 k.p.a., wstrzymujące wykonanie decyzji ostatecznej w sprawie zatwierdzenia ustalonego przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami. Organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny: Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wyznaczyło Wójta Gminy S. do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Miasta i Gminy D. nr [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia ustalonego przebiegu granic pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako działka nr 692 a działkami nr 693 i 691 położonymi w obrębie geodezyjnym [...], Gmina D., w której postanowieniem tego organu z dnia [...] nr [...] z urzędu wszczęto postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, z uwagi na to, że jedną ze stron tego postępowania była Gmina D. jako władający działką nr 691, a decyzję ostateczną wydał Burmistrz Miasta i Gminy D., który jako organ wykonawczy tej Gminy i jej pracownik podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy na mocy art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy S. wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] ze względu na prawdopodobieństwo uchylenia badanej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. Na powyższe postanowienie z dnia [...] K. N., właścicielka działki nr 692 wniosła zażalenie. W zażaleniu wnosząc o jego uchylenie bądź stwierdzenie nieważności z powodu niezgodności z przepisami prawa podniosła, iż w sprawie zostały wydane dwa postanowienia wznawiające z urzędu postępowania w sprawie zatwierdzenia przebiegu granic pomiędzy działkami nr 691, 692 i 693 tj. postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy D. nr [...] z dnia [...] oraz postanowienie Wójta Gminy S. nr [...] z [...] Jednocześnie w zażaleniu tym strona postawiła pytanie, które z tych postanowień należy egzekwować. Skarżąca podniosła również, iż zgodnie z wykładnią art. 152 k.p.a., o wstrzymaniu wykonania decyzji należy rozstrzygnąć po wszczęciu postępowania ale jeszcze przed podjęciem czynności wznowionego postępowania jeżeli istnieje prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji tzn. istnieje przekonanie o zasadności wznowienia postępowania i jednocześnie nie występują ujemne przesłanki uchylenia decyzji określone w art. 146 k.p.a. Tymczasem organ podjął czynności polegające na wyznaczeniu geodety do przeprowadzenia rozprawy rozgraniczeniowej i czynność ta została przeprowadzona w dniu 29 sierpnia 2006 r. (postanowienie Wójta Gminy S. z [...] nr [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z materiałem zgromadzonym w sprawie i obowiązującymi przepisami prawa zważyło, iż zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Zdaniem organu okoliczności sprawy wskazują, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi takie prawdopodobieństwo ze względu na to, że decyzja stanowiąca przedmiot postępowania wznowieniowego została wydana przez organ podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 k.p.a. , co stanowi przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. Organ podkreślił, iż z art. 152 § 1 k.p.a. nie wynika uzależnienie dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji od wszczęcia postępowania w sprawie. W literaturze przyjmuje się, że przy braku regulacji w tym przedmiocie, postanowienie w sprawie wstrzymania wykonalności decyzji można wydać zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, w fazie wszczęcia postępowania wznowieniowego łącznie z postanowieniem o wznowieniu, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego. Odnosząc się do zarzutu skargi funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch postanowień o wznowieniu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż postanowienie w sprawie wznowienia postępowania wywiera jedynie skutki procesowe tzn. otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania stanowiąc podstawę do przeprowadzenia przez organ właściwy postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Organem właściwym jest organ, który wydał w sprawie decyzję w I instancji (art. 150 § 1 k.p.a.). W sytuacji gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu I instancji, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy. Postanowienie w sprawie wznowienia postępowania nie podlega zaskarżeniu, dlatego z mocy art. 126 k.p.a. nie może być także wzruszone w trybie nadzwyczajnym tj. poprzez stwierdzenie nieważności albo w wyniku wznowienia postępowania. Z uwagi na to postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy D. nr [...] z [...] w przedmiocie wznowienia z urzędu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną nr [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia ustalonego przebiegu granic pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako działka nr 692 a działkami nr 693 i 691 położonymi w obrębie geodezyjnym [...], Gmina D.. Równocześnie postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczyło Wójta Gminy S. do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w przedmiocie zatwierdzenia przebiegu granic. Kolegium podniosło także, iż brak możliwości usunięcia z obrotu prawnego któregokolwiek z postanowień o wznowieniu postępowania nie ma wpływu na załatwienie przedmiotowej sprawy, bowiem w prowadzonym przez organ odwoławczy postępowaniu badana jest wyłącznie dopuszczalność wstrzymania wykonania decyzji, która w rozpoznawanej sprawie zachodzi. Na powyższe postanowienie z dnia [...] K. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wnosząc o jego uchylenie, zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 152 k.p.a. poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu faktu ewidentnego naruszenia przepisów proceduralnych przez organ I instancji – Wójta Gminy S. poprzez niewskazanie i niewyjaśnienie konkretnych okoliczności uprawdopodabniających uchylenie ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] oraz niewyjaśnienie czy zachodzą negatywne przesłanki wstrzymania decyzji określone w art. 146 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji powinny wynikać z udokumentowanych i wiarygodnych materiałów dowodowych. Wstrzymanie zaś wykonania decyzji na podstawie niewystarczających materiałów dowodowych może prowadzić do naruszenia zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. W przedmiotowej sprawie nie ma takich okoliczności, a wznowienie postępowania zostało dokonane na podstawie niesprawdzonej opinii biegłego w innym postępowaniu, który stwierdził, że w operacie ewidencji gruntów z 1966 r. jest błędny zapis, który spowodował błędne ustalenie granic działek sąsiadujących z nieruchomością skarżącej oraz granicy działki skarżącej. Strona podniosła również, iż Wójt Gminy S. jako organ wyznaczony do wznowienia postępowania wyznaczył uprawnionego geodetę do dokonania czynności ustalenia co do przyczyn wznowienia. Jednak geodeta ten nie przystąpił do czynności geodezyjnych, które wskazywałyby na prawdziwość twierdzenia o błędnym zapisie oraz o błędnym ustaleniu granic i nie wydał żadnej opinii w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wnosząc o oddalenie skargi podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo w jej uzasadnieniu organ podkreślił, iż w sprawie nie zaistniała także negatywna przesłanka wstrzymania wykonania decyzji określona w art. 146 § 1 k.p.a., ponieważ od doręczenia decyzji nie upłynęło 5 lat. Okoliczność ta była badana w toku postępowania odwoławczego pomimo, iż nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Natomiast wystąpienie drugiej przesłanki określonej w art. 146 § 2 k.p.a. może być jedynie wynikiem ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zatem nie może stanowić przeszkody do wstrzymania wykonania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów aniżeli w niej podniesione. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd ocenia legalność zaskarżonej decyzji biorąc z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Jednocześnie zgodnie z art. 135 powołanej wyżej ustawy, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Korzystając z tych uprawnień w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz do stwierdzenia nieważności poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...]. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy S. wyznaczony postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w trybie art. 150 § 2 kpa do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy zakończonej ostateczną decyzja Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia przebiegu granic między działką nr 692, a działkami 693 i 691 położonymi w S. gmina D. – postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 152 § 1 i 2 kpa wstrzymał z urzędu wykonanie powyższej decyzji z dnia 21 października 2003r. W świetle art. 152 § 1 kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (§ 1 ). Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba, że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (§2 ). Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że właściwym w sprawie wstrzymania wykonania decyzji w przypadku istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania jest organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania. Stosowanie zaś do treści przepisu art. 150 § 1 kpa organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Jednak w sytuacji, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 (art.150 §2). Zatem zgodnie z cytowanym art. 150 § 1 organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje tylko w razie, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną. Będzie to miało miejsce, gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość postępowania wyliczona w art. 145 § 1, np. niezastosowanie przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu. W uzasadnieniu postanowienia SKO w S. z dnia [...] Nr [...] organ ten stwierdził, że wyszła na jaw okoliczność, że jedną ze stron postępowania w sprawie zatwierdzenia przebiegu granic była Gmina D. jako władająca działką nr 691. Z uwagi na fakt, iż decyzję ostateczną wydał Burmistrz Miasta i Gminy D., który jako organ wykonawczy tej gminy i jej pracownik podlegał wyłączeniu od załatwienia powyższej sprawy z mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, doszło zatem do naruszenia prawa stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. W przedmiotowej sprawie zaistniała więc sytuacja, gdy właściwym do wznowienia postępowania w sprawie przebiegu granic między działkami 691, 692 i 693 położonymi w S. gm. D. winien być organ wyższego stopnia w tym przypadku SKO w S.. Konsekwencją właściwości organu do wznowienia postępowania jest zgodnie z art. 152 § 1 kpa jego właściwość w sprawie wstrzymania wykonania decyzji, co do której istnieje prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Nawet podzielając pogląd organu orzekającego, że wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić na każdym etapie postępowania tj., w fazie wszczęcia postępowania jak i w fazie postępowania rozpoznawczego nie zmienia to w opinii Sądu właściwości organu do wstrzymania wykonania decyzji. Redakcja przepisu art. 152 § 1 kpa nie pozostawia wątpliwości, że tym organem jest organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie właściwym w sprawie wznowienia postępowania, z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 145 §1 pkt 3 kpa był organ wyższego stopnia, tj. SKO w S. i tylko ten organ był właściwy zgodnie z art. 152 § 1 kpa do ewentualnego wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z dnia [...]. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 24 października 1988r., sygn. akt IV SA 632/88 "Organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie w jej całokształcie, obowiązany jest ustalić również to, czy zaskarżona do niego decyzja została wydana z zachowaniem przepisów o właściwości organu orzekającego, a w razie stwierdzenia naruszenia tych przepisów uchylić decyzję i sprawę przekazać do załatwienia przez właściwy organ. Niedopełnienie tego obowiązku powoduje nieważność decyzji organu odwoławczego". Należy podnieść, że organ, który wydał decyzję ostateczną, po otrzymaniu żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania lub gdy stwierdza z urzędu podstawy do wznowienia, obowiązany jest z urzędu zbadać swoją właściwość w sprawie (art.19 kpa) i w razie gdy ustali, iż w związku z jego działalnością powstały podstawy wznowienia postępowania, przekazać sprawę do organu właściwego (art. 65 § 1 ) – organu wyższego stopnia (art. 150 § 2 kpa). Stosownie do cytowanego wyżej art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W myśl natomiast art. 156 k.p.a., stwierdzenie nieważności odnosi się do decyzji, która: 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2/ wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3/ dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4/ została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5/ była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6/ w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7/ zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zgodnie z normą wynikającą z art. 126 kpa do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2 -5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie – również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158 wydaje się postanowienie. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z dnia [...], zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości tj. art. 152 § 1 w związku z art. 150 § 2 kpa, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 kpa stanowi podstawę stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] Konsekwencją uznania, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji zostało wydane przez organ niewłaściwy jest to, że utrzymujące je w mocy postanowienie SKO w S. z dnia [...] w sposób rażący narusza prawo tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa., gdyż utrzymuje w mocy postanowienie dotknięte wadą nieważności. . Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia uzasadnia art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.