III SA/Łd 328/08

Dnia 25 listopada 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie: Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Protokolant Referendarz Sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 roku sprawy ze skargi R. Z. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego uchyla zaskarżone orzeczenie III SA/Łd 328/08 UZASADNIENIE Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w P., działając na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) w związku z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), z dniem 1 stycznia 2008r. podwyższył sierż. R. Z. dodatek służbowy przyznany na czas nieokreślony do kwoty 200 złotych miesięcznie – wzrost o 80 złotych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż funkcjonariusz jest sumienny, zdyscyplinowany i dobrze wywiązuje się z powierzonych zadań służbowych. Organ wskazał, iż podwyżka dodatku służbowego wynika z podziału środków finansowych przeznaczonych na podwyżkę uposażeń funkcjonariuszy Policji, jako realizacja wytycznych ustawy o modernizacji Policji oraz wprowadzonych przepisów wykonawczych. W odwołaniu z dnia 4 marca 2008r. sierż. R. Z. podniósł, iż porównując obiektywnie wzrost jego uposażenia z progresem płac innych funkcjonariuszy, to wzrost ten nie jest adekwatny do posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych. Wnoszący odwołanie wskazał, iż pracuje w Policji od 4,5 roku, ma ukończone kursy policyjne: podstawowy oraz specjalistyczny, jest studentem III roku na Wydziale Prawa – specjalizacja prawo karne, trzykrotnie uczestniczył w Turniejach Par Patrolowych, a ponadto przez cały okres służby nigdy nie był na zwolnieniu lekarskim i co roku regularnie osiąga jedne z najwyższych wyników ze wszystkich funkcjonariuszy referatu. Mimo to, został on zrównany uposażeniem z funkcjonariuszami, którzy dopiero ukończyli kurs podstawowy. Podkreślił, iż cała ta sytuacja zniechęca go do dalszej efektywnej pracy, jak również do podnoszenia swoich kwalifikacji. Z uwagi na powyższe skarżący poprosił o ponowną weryfikację swojego uposażenia. W piśmie z dnia 28 marca 2008r., nawiązującym do złożonego wcześniej odwołania, R. Z. podkreślił, iż nie odwołuje się od samej podwyżki dodatku służbowego, ale od zbyt niskiej w jego ocenie kwoty podwyżki. Wskazał, iż mnożnik kwoty bazowej nowoprzyjętych funkcjonariuszy jest taki sam jak jego czyli 1,20, a wzrost ich dodatku służbowego wyniósł 70zł. Podkreślił, iż jako dowódca patrolu pełni w referacie zupełnie inne funkcje niż nowoprzyjęci funkcjonariusze, co przekłada się na inny zakres odpowiedzialności i obowiązków. R. Z. podał, iż kilku innych pracowników w służbie prewencji miało dwukrotnie większy wzrost dodatku służbowego niż on, mimo, że awansowano ich z niższych "starych" 2 grup uposażenia. Nadmienił, iż w rozmowie z Komendantem Powiatowym Policji usłyszał, że stało się tak, ponieważ nie ma wyników w służbie. Stwierdził, iż nie zgadza się z takim stanowiskiem i dla potwierdzenia złożył wyniki ogniwa, w którym pracuje z ostatnich trzech lat, wskazujące na progres osiągnięć. Wnoszący pismo dodał, iż wie o uznaniowym charakterze dodatku służbowego, jednak w jego ocenie przyznawanie tego dodatku winno opierać się na jakichkolwiek logicznych zasadach. Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...], Komendant Wojewódzki Policji w Ł., uchylił rozkaz personalny Nr [...] z dnia [...] Komendanta Powiatowego Policji w P. w części dotyczącej daty podwyższenia dodatku służbowego i ustalił datę podwyższenia dodatku służbowego na dzień 1 maja 2008r., a w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Organ podkreślił, iż fakt przyznania, jak i wysokość dodatku służbowego pozostawiona została uznaniu właściwych przełożonych, którzy w zależności od własnej oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków mogą przyznać i podwyższać dodatek służbowy w granicach określonych przepisami. Uznaniowy charakter dodatku oznacza, iż zainteresowany funkcjonariusz nie może skutecznie kwestionować wysokości jego podwyższenia, o ile podwyżka jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących zrównania skarżącego z nowoprzyjętymi policjantami w zakresie uposażenia Komendant podniósł, iż z analizy wysokości dodatków służbowych w Ogniwie 3 Referatu Patrolowo Interwencyjnego KPP w P. wynika, że kwota dodatku sierż. R. Z. jest jedną z wyższych. Jednocześnie organ powołał się na art. 130 § 2 k.p.a. i wskazał, iż należało określić nową datę podwyższenia dodatku służbowego na dzień 1 maja 2008r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. Z. podniósł, iż z uzasadnienia decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji nie wynika, aby organ próbował rzeczywiście wyjaśnić stan faktyczny sprawy. Nie odniesiono się do większości przytoczonych przez niego w odwołaniu argumentów, choć w jego ocenie mają one kluczowe znaczenie dla całego postępowania. Podkreślił, iż ustalenie nowej daty podwyższenia dodatku służbowego na dzień 1 maja 2008r. jest działaniem na jego niekorzyść, gdyż został pozbawiony wzrostu uposażenia za cztery pierwsze miesiące 2008r. Podniósł, iż przyjmując interpretację przepisów dokonaną przez organ drugiej instancji, wniesienie jakiegokolwiek środka zaskarżenia wiązać się będzie zawsze z utrata części świadczenia, co jest niezgodne z art. 139 k.p.a. Nadmienił, że już zwrócono się do niego o zwrot nienależnie pobranego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, iż wobec braku wskazania w skardze wnioskowanego rozstrzygnięcia, nawet przy uznaniu zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 139 k.p.a., brak jest podstaw do zastosowania przez organ instytucji autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd, oceniając legalność zaskarżonej decyzji – rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., stwierdził, iż uzasadniony jest przede wszystkim zarzut naruszenia przez organ art. 139 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wprowadzenie instytucji "zakazu zmiany na gorsze" ma stworzyć stronie możliwość podjęcia obrony jej interesów, bez obawy, że podjęcie takiej obrony pogorszy jej sytuację w stosunku do tej, jaka ukształtowała się na skutek wydania decyzji przez organ I instancji. Naruszenie zakazu "reformationis in peius" przez organ odwoławczy należy zakwalifikować jako naruszenie prawa stanowiące podstawę uchylenia decyzji odwoławczej (patrz Polskie postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne" B. Adamiak, J. Borkowski wyd. Prawnicze LexisNexis wydanie VIII z 2002r. str. 255). W przedmiotowej sprawie organ II instancji rozpoznając odwołanie R. Z. zmienił datę podwyższenia skarżącemu dodatku służbowego z dnia: 1 stycznia 2008 roku na dzień: 1 maja 2008 roku. Orzeczenie takie spowodowało, że skarżący został pozbawiony wzrostu uposażenia za cztery pierwsze miesiące 2008 roku, a także konieczność zwrotu świadczenia, nienależnie pobranego za miesiące nieobjęte decyzją organu II instancji. Nie budzi więc żadnych wątpliwości, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. Nr [...] z dnia [...], pogorszył sytuację wnoszącego odwołanie. Podnieść także należy, że organ odwoławczy odstępując od zakazu reformationis in peius nie wskazywał, aby decyzja Komendanta Miejskiego Policji w P., od której skarżący wnosił odwołanie, rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny. Za zasadny Sąd uznał również zarzut R. Z., dotyczący braku należytego odniesienia się przez organ odwoławczy do argumentów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od rozstrzygnięcia Komendanta Powiatowego Policji w P. oraz w uzupełnieniu tego odwołania z dnia 28 marca 2008r. Oczywiście, należy przyznać organowi rację, iż decyzja w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego jest decyzją uznaniową i podlega ograniczonej kontroli sądowej, jednak "uznaniowość" nie oznacza "dowolności" rozstrzygania. Działanie w granicach uznania administracyjnego nie zwalnia organu od wyczerpującego zebrania materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia orzeczenia oraz od należytego odniesienia się do zarzutów zgłaszanych przez stronę w toku postępowania. Rolą organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego jest wykazanie, że uznanie to nie jest skutkiem dowolności stosowania władztwa administracyjnego, lecz uzasadnione jest ochroną obiektywnie pojmowanego interesu społecznego w rozumieniu art. 7 k.p.a., której to ochrony nie może naruszać nawet wzgląd na słuszny interes strony w okolicznościach indywidualnej sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Komendant Wojewódzki Policji w Ł. winien zatem w uzasadnieniu decyzji odnieść się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego. Powinien również pamiętać o treści art. 10 k.p.a., w myśl którego, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W aktach sprawy brak jest bowiem potwierdzenia, iż skarżący miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. AD