III SA/Łd 329/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie NSA Irena Krzemieniewska (spr.),, NSA Teresa Rutkowska, Protokolant Asystent sędziego Izabela Wędrak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Z. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o wymeldowaniu uchyla zaskarżone postanowienie. III SA/Łd 329/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Burmistrz G. orzekł o wymeldowaniu Z. G. z pobytu stałego z lokalu przy ul. A 32 w G.. Doręczenie decyzji powierzono pracownikowi Urzędu Miejskiego w G., przy czym przesyłki przesłano pod dwa adresy w G.: ul. A 32 i A 46. Przesyłki były awizowane i żadnej z nich Z. G. nie podjął w zakreślonym terminie. W dniu 24 marca 2006 r. działający w imieniu Z. G. pełnomocnik złożył odwołanie od wyżej opisanej decyzji wskazując, że została ona odebrana osobiście przez skarżącego w dniu 13 marca 2006 r. W treści skargi pełnomocnik skarżącego powołał się na argumenty w zakresie merytorycznej zasadności decyzji o wymeldowaniu, nie odnosząc się do okoliczności zachowania terminu do wniesienia odwołania. Pismem z dnia 12 kwietnia 2006 r. Wojewoda [...] zwrócił się organu I instancji o wyjaśnienie, czy urząd doręcza korespondencję przez swojego pracownika czy też przez pocztę. W odpowiedzi wyjaśniono, że Urząd Miejski w G. doręcza korespondencję przez pracownika W. K., a jedynie w okresie jego urlopów korzysta z usług poczty. Dodatkowo przesłano oświadczenie pracownika organu I instancji, w którym wyjaśnił on, że dwukrotnie zostawił zawiadomienie o doręczeniu przesyłki w ogrodzeniu przy wejściu do posesji przy ul. A 32. Zawiadomienie zostało umieszczone w widocznym miejscu – w oczku siatki przy bramie wejściowej do posesji. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, Wojewoda [...] stwierdził, że odwołanie Z. G. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że doręczenie Z. G. decyzji organu I instancji nastąpiło przez pracownika Urzędu Miejskiego w G. w trybie art. 44 k.p.a. tj. awizo. Wobec nieobecności odwołującego się pod wskazanym wyżej adresem, przedmiotową decyzję złożono w Urzędzie Miejskim w G., a zawiadomienie o tym wraz z informacją o możliwości jej odbioru pozostawiono w dniu 18 listopada 2005 r. i 21 listopada 2005 r. w widocznym miejscu przy bramie wejściowej do posesji. W sytuacji bezskutecznego, zdaniem organu, upływu 14 dni od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia, decyzję należało uznać za doręczoną z dniem 2 grudnia 2005 r. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął zatem w dniu 16 grudnia 2005 r., a tymczasem odwołanie zostało złożone w dniu 24 marca 2006 r. Do odwołania nie został załączony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie Wojewoda [...] wyjaśnił, że nie można uznać za prawidłowe działania organu I instancji polegającego na próbie doręczenie przesyłki na drugi, wskazany wyżej adres, bowiem brak jest oświadczenia Z. G., że jest to adres dla doręczeń. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Z. G. wyjaśnił, że na posesji przy ul. A 32 nie znalazł w widocznym miejscu żadnego zawiadomienia o próbie doręczenia decyzji. Informacji o konieczności odbioru decyzji nie przekazano również sąsiadom skażanego. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, doręczenia nie można uznać za skuteczne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wnosząc o przyjęcie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jako integralnej części odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie zostało wydana z uchybieniami przepisów postępowania, które spowodowało konieczność jego uchylenia. Sposób doręczenia pism stronom w postępowaniu przed organami administracji został uregulowany w rozdziale 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. Z treści art. 39 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub inne upoważnione osoby lub organy. Urząd Miejski w G. przyjął formę doręczania pism przez własnego pracownika W. K.. Szczegółowo został uregulowany w ustawie sposób tzw. doręczenia zastępczego, którego dokonanie możliwe jest w przypadku braku możliwości doręczenia przesyłki do rąk własnych adresata. Stosownie do treści art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.). Z kolei z treści art. 43 k.p.a. wynika, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Dopiero w przypadku niemożności dokonania doręczenia w sposób wyżej opisany zastosowanie znajduje art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata – art. 44 § 2. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia – art. 44 § 3. Z akt sprawy wynika, że pracownik organu próbował doręczyć pismo pod adresem wskazanym przez skarżącego jako adres do korespondencji. Awizo pozostawiano dwukrotnie – w dniu 18 i 21 listopada 2005 r. Doręczenie pisma, w tym doręczenie zastępcze ma doniosłe skutki procesowe w każdym postępowaniu z udziałem organów Państwa. W postępowaniu administracyjnym nie tylko otwiera terminy do wniesienia ewentualnego środka odwoławczego, ale również powoduje, że organ staje się związany treścią wydanego rozstrzygnięcia. Decyzja nie doręczona nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Prawidłowo dokonane zastępcze doręczenie jest równoważne w skutkach z doręczeniem, gdzie dokument doręczany rzeczywiście trafia do rąk adresata tak, aby ten mógł się z nim zapoznać. Doręczenie zastępcze jest klasyczną fikcją niewątpliwie mającą rację bytu z punktu widzenia sprawności obrotu. Jednakże fikcja ta jest tylko o tyle zasadna, że u jej podstawy spoczywa założenie, iż - co do zasady - adresat może uzyskać dokument doręczony zastępczo i może się z nim zapoznać, jednakowoż z przyczyn leżących po jego stronie tego nie czyni. Nie ulega wątpliwości, że skuteczność doręczenia zastępczego zależy od zachowania wszystkich warunków takiego doręczenia (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym postanowieniu z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn akt OZ 823/04). Jednym z warunków skuteczności doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a. jest, jak już wyżej wskazano, aby pismo pozostawiono w siedzibie urzędu na okres siedmiu dni, a dopiero po upływie tego okresu pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. W praktyce oznacza to, że drugie powiadomienie o możliwości odbioru pisma w urzędzie winno zostać pozostawione po siedmiu dniach od pozostawienia pierwszego zawiadomienia. Jest poza sporem, że w niniejszej sprawie warunek ten nie został dochowany, bowiem od umieszczenia pierwszego zawiadomienia do podjęcia kolejnej próby upłynęły zaledwie trzy dni. W tej sytuacji stwierdzić należy, że wobec braku zachowania wszystkich ustawowych warunków, nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji w trybie doręczenia zastępczego, a termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg dopiero z momentem osobistego odbioru decyzji przez skarżącego w siedzibie organu I instancji. Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art.44 kpa i art. 134 kpa wobec braku podstaw do jego zastosowania. Naruszenie to miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji doszło również do naruszenia przepisu noszącego rangę zasady postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 oraz art.80 k.p.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy i badaniu terminowości wniesienia przez stronę odwołania, organ odwoławczy winien uwzględnić oceną prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu. Wobec powyższego, uznając skargę za uzasadnioną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2006 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.