III SA/Łd 330/25

Dnia 9 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędzia WSA Paweł Dańczak, Protokolant st. asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2026 roku sprawy ze skargi Fundacji A. siedzibą w P. na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 4 marca 2025 roku nr 2/2025/PR w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę. Decyzją z 4 marca 2025 r., nr 2/2025/PR Zarząd Województwa Łódzkiego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 207 ust. 9 i 12 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm.), u.f.p., art. 2 pkt 11, 12 i 14, art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 818) oraz art. 143 w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320. ze zm.), dalej rozporządzenie nr 1303/2013, utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi z 16 września 2024 r., nr 9/2024 w przedmiocie określenia Fundacji [...] z siedzibą w P. kwoty dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w łącznej w wysokości 28 785 zł. Województwo Łódzkie, w imieniu którego działał Wojewódzki Urząd Pracy w Łodzi na podstawie umowy o dofinansowanie projektu nr RPLD.08.03.01-10-0056/19-00 z 25 listopada 2019 r., przyznało Fundacji [...] dofinansowanie w kwocie 1 983 478,88 zł, w tym ze środków europejskich w kwocie nieprzekraczającej 1 774 691,63 zł oraz ze środków dotacji celowej w kwocie nieprzekraczającej 208 787,25 zł na realizację projektu pn.: "Przedsiębiorczość Twoją szansą - edycja 3". Dofinansowanie na realizację ww. projektu zostało przekazane beneficjentowi w trzech transzach, tj. 9 grudnia 2019 r. - w kwocie 7 500 zł; 5 lutego 2020 r. - w wysokości 1 350 000 zł i 28 września 2020 r. - w kwocie 625 978,88 zł. Projekt był skierowany do grupy 48 osób pozostających bez pracy, zamierzających rozpocząć prowadzenie działalności gospodarczej, zamieszkujących na terenie województwa łódzkiego, pozostających w najtrudniejszej sytuacji na rynku pracy. Projekt miał być realizowany w okresie od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r. Pismem z 30 lipca 2020 r. beneficjent poinformował WUP w Łodzi o śmierci uczestnika projektu, któremu została wypłacona pełna kwota dotacji, poczynione zostały w części zakupy przewidziane w biznesplanie w ramach realizowanego projektu i wypłacone zostało wynagrodzenie pomostowe za jeden miesiąc. W piśmie z 16 września 2021 r. WUP w Łodzi poinformował beneficjenta, że odpowiedzialność za wystąpienie okoliczności skutkujących obowiązkiem zwrotu środków opiera się na obiektywnych kryteriach niewypełnienia wszystkich warunków umowy i nie ma znaczenia, czy można beneficjentowi przypisać winę z tytułu zaistniałych wydarzeń, czy też przyczyny skutkujące obowiązkiem zwrotu były od niego niezależne. Zgodnie z § 6 pkt 2 Regulaminu przyznawania środków z 6 grudnia 2019 r. beneficjent powinien wezwać rodzinę zmarłego uczestnika do zwrotu otrzymanego dofinansowania. W piśmie z 24 września 2021 r. beneficjent podniósł, że nie zaistniały jakiekolwiek przesłanki uzasadniające zwrot środków wypłaconych zmarłemu uczestnikowi projektu. Odwołując się do pojęcia siły wyższej podał, że śmierć uczestnika projektu w wyniku wypadku drogowego należy zakwalifikować, jako działanie siły wyższej wyłączającej obowiązek zwrotu wypłaconych środków. Kolejnym pismem z 6 października 2021 r. IP poinformowała beneficjenta o wynikach weryfikacji końcowej wniosku o płatność wskazując, że za niekwalifikowalny uznano wydatek dotyczący wsparcia finansowego wypłaconego uczestnikowi projektu, który zmarł w trakcie obowiązkowego 12-miesięcznego okresu prowadzenia działalności gospodarczej i jednocześnie nie powołano zarządcy sukcesyjnego. W piśmie z 21 października 2021 r. beneficjent wniósł zastrzeżenia do informacji o wynikach weryfikacji wniosku o płatność wskazując ponownie, że nie istnieją jakiekolwiek podstawy do żądania zwrotu środków. Pismem z 30 sierpnia 2022 r. IP ponownie wezwała beneficjenta do zwrotu środków w łącznej kwocie w wysokości 28 785,00 zł, a zawiadomieniem z 26 października 2023 r. poinformowała beneficjenta o wszczęciu postępowania w sprawie określenia kwoty przypadającej do zwrotu z tytułu wydatków uznanych za niekwalifikowalne. Decyzją z 16 września 2024 r. IP określiła przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości 28 785,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym zaskarżając decyzję w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rzetelnego, obiektywnego, wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego i wydania decyzji na podstawie otrzymanego przed wszczęciem postępowania stanowiska Instytucji Zarządzającej z 25 sierpnia 2021 r., a także poprzez powoływanie się w decyzji na zapisy dokumentacji konkursowej i wytycznych, które nie istnieją. W oparciu o postawione zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że organ powołał się na zapisy Podrozdziału Wytycznych z zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego w obszarze rynku pracy na lata 2014-2020 (tzw. Wytyczne rynku pracy), których nie ma i którym nadał samodzielnie skutek prawny, który jest sprzeczny z art. 10, art. 12 pkt 1 i 2, art. 13 pkt 1 i art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją przedsiębiorstw. Ponadto IP oparła się na stanowisku Instytucji Zarządzającej zawartym w piśmie z 25 sierpnia 2021 r., w którym wskazano na brak możliwości odstąpienia od żądania zwrotu środków przez beneficjenta. Instytucja Zarządzająca RPO WŁ, jako nadrzędna nad IP, dwa lata przed wszczęciem postępowania wskazała, jakie ma być rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej zwrotu środków przez beneficjenta, co zdaniem strony podważa zasadę bezstronności i równego traktowania, obiektywizmu i rzetelności. Strona podniosła, że przepisy ustawy wdrożeniowej, ani wytyczne, ani też Regulamin konkursu nie przewidywały obowiązku ustanowienia zarządcy sukcesyjnego w chwili zarejestrowania działalności gospodarczej w CEIDG przez uczestnika projektu, a z Regulaminu przyznawania środków z 6 września 2019 r., czy Wytycznych nie wynika, że beneficjent powinien wezwać rodzinę zmarłego uczestnika projektu do zwrotu otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami. W ocenie strony IP nie udowodniła i nie uzasadniła, na jakiej podstawie uznała, że doszło do naruszenia Rozdziału 6.2 pkt 3 lit. e Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, czyli naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie, w sytuacji gdy z umowy o dofinansowanie projektu wynika, że beneficjent odpowiada za osiągnięcie wskaźników rezultatu oraz produktu. Przyznanie dotacji, które nie skutkowało prowadzeniem działalności przez obowiązkowe 12 miesięcy wpływa na osiągnięcie założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie. Zastosowanie reguły proporcjonalności ma miejsce pod warunkiem, że nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu wynika z przyczyn leżących po stronie beneficjenta i/lub partnerów. Podczas ustalania stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu IP bierze pod uwagę stopień winy i niedochowania należytej staranności przez beneficjenta. W rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić, że przyczyna nieosiągnięcia założeń projektu była obiektywnie zależna od beneficjenta, tj. niemożliwe było przewidzenie śmierci uczestnika projektu wraz z małżonkiem, który mógłby zarządzać przedsiębiorstwem i ewentualnie wyznaczyć zarządcę sukcesyjnego. Ponadto skoro ustawodawca nie przewidział konieczności ustalenia zarządcy sukcesyjnego przez uczestnika projektu, to również beneficjent nie miał możliwości przyjęcia takiego rozwiązania. Fundacja nie może ponosić odpowiedzialności za sytuację, której wystąpienia nie założono w Wytycznych i która nie wynika z uchybień beneficjenta, czy też jego zaniechań. Wskazaną na wstępie decyzją z 4 marca 2025 r. ZWŁ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że zgodnie z § 4 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu, beneficjent odpowiada za realizację projektu zgodnie z umową, w szczególności z wnioskiem o dofinansowanie. W myśl § 4 ust. 7 umowy, beneficjent oświadczył, że zapoznał się z treścią Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 oraz wytycznych (m.in. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności oraz Wytycznych rynku pracy) i zobowiązał się do ich stosowania podczas realizacji projektu. W myśl § 1 pkt 27 umowy, za wydatki kwalifikowalne uznaje się wydatki kwalifikowane zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności (wersja z 22 sierpnia 2019 r.), które wskazują, że ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, decyzją w sprawie zatwierdzenia wkładu finansowego na rzecz dużego projektu, umową o dofinansowanie i Wytycznymi oraz innymi dokumentami, do których stosowania beneficjent zobowiązał się w umowie o dofinansowanie (Rozdział 6.2 pkt 1 Wytycznych). Wydatkiem kwalifikowalnym w rozumieniu Wytycznych w zakresie kwalifikowalności jest wydatek, który m.in. został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie oraz jest zgodny z innymi warunkami uznania za wydatek kwalifikowalny określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub określonymi przez IZ PO w SZOOP, regulaminie konkursu lub dokumentacji dotyczącej projektów zgłaszanych w trybie pozakonkursowym (Rozdział 6.2 pkt 3 lit. e oraz lit. k). ZWŁ podkreślił, że zgodnie z Regulaminem konkursu (część 2.6 - Przedmiot konkursu - typy projektów), wsparcie w projekcie miało być realizowane zgodnie z Wytycznymi w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego w obszarze rynku pracy na lata 2014-2020 (rozdział nr 4) oraz Standardem udzielania wsparcia (załącznik nr 4 do Regulaminu konkursu). Standard udzielania wsparcia w ramach konkursu określał natomiast warunki, jakie musieli spełniać uczestnicy projektu, a także wymieniał obowiązki beneficjenta związane z realizacją projektu. Zgodnie ze Standardem udzielania wsparcia (część 9 "Obowiązki uczestnika projektu oraz monitorowanie ich wykonywania przez beneficjenta"), obowiązki uczestnika wynikające z udzielenia wsparcia reguluje umowa podpisywana między uczestnikiem a beneficjentem (do Standardu załączono wzór umowy o udzielenie wsparcia na uruchomienie działalności gospodarczej). Jak wskazano w Standardzie udzielania wsparcia, uczestnik projektu otrzymywał środki na uruchomienie działalności gospodarczej opisanej w zaakceptowanym przez beneficjenta biznesplanie i miał obowiązek prowadzenia działalności gospodarczej przez okres co najmniej 12 miesięcy począwszy od dnia faktycznego jej rozpoczęcia (zgodnie z aktualnym wpisem do CEIDG lub KRS). Do okresu prowadzenia ww. działalności zaliczano przerwy w jej prowadzeniu z powodu choroby lub korzystania ze świadczenia rehabilitacyjnego. Działalność gospodarcza rozpoczęta w ramach projektu nie mogła zostać zawieszona w okresie pierwszych 12 miesięcy od dnia wskazanego w CEIDG lub KRS, jako data jej rozpoczęcia (Standard udzielania wsparcia, część 9). Standard udzielania wsparcia ww. części przewidywał także, że "beneficjent w umowie z uczestnikiem powinien zabezpieczyć co najmniej następujący zakres interesów prawnych: (...) 6) zwrot, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania od beneficjenta, dofinansowania wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia otrzymania dofinansowania, w przypadku gdy: (...) c) uczestnik prowadził działalność gospodarczą przez okres krótszy niż 12 miesięcy". Dodatkowo Standard udzielania wsparcia stanowił, że w sytuacji powołania przez przedsiębiorcę zarządcy sukcesyjnego, który zarządza przedsiębiorstwem w przypadku śmierci przedsiębiorcy w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia dotowanej działalności gospodarczej, nie jest wymagany zwrot otrzymanego wsparcia finansowego na rozpoczęcie tej działalności gospodarczej. Obowiązek prowadzenia działalności gospodarczej przez wymagany w Standardzie udzielania wsparcia i Regulaminie konkursu okres oznaczał, że uczestnik w wymaganym okresie nie mógł zawiesić ani wyrejestrować działalności gospodarczej. Okres 12-miesięczny był okresem minimalnym, natomiast w założeniach projektu beneficjent mógł przewidzieć dłuższy okres prowadzenia działalności gospodarczej przez uczestników projektu. Zgodnie z w § 4 ust. 5 Regulaminu przyznawania środków finansowych uczestnik projektu, który podpisze umowę o udzielenie wsparcia finansowego, jednocześnie zobowiązany jest m.in. do prowadzenia działalności gospodarczej przez co najmniej 12 miesięcy liczonych od dnia faktycznego rozpoczęcia działalności, zgodnie z aktualnym wpisem do CEIDG. W myśl § 4 pkt 10 Regulaminu, uczestnik projektu, który otrzymał środki finansowe na rozwój przedsiębiorczości ma obowiązek dokonania zwrotu otrzymanych środków wraz z odsetkami, jeżeli prowadził działalność gospodarczą przez okres krótszy niż 12 miesięcy od dnia faktycznego rozpoczęcia działalności gospodarczej. Na podstawie § 6 ust. 2 Regulaminu uczestnik zobowiązany jest do zwrotu, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania od beneficjenta, dofinansowania wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia otrzymania dofinansowania, w przypadku gdy: c) uczestnik prowadził działalność gospodarczą przez okres krótszy niż 12 miesięcy. Zgodnie z § 6 ust. 3 Regulaminu, w sytuacji powołania przez przedsiębiorcę zarządcy sukcesyjnego, który zarządza przedsiębiorstwem w przypadku śmierci przedsiębiorcy w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia dotowanej działalności, nie jest wymagany zwrot otrzymanego wsparcia finansowego na rozpoczęcie tej działalności. 25 czerwca 2020 r. beneficjent zawarł z B.S. umowę nr 32/2020 o udzielenie wsparcia na uruchomienie działalności gospodarczej. Uczestnik projektu, zgodnie z informacją zawartą w CEIDG, rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej 15 czerwca 2020 r. Pismem z 30 lipca 2020 r. beneficjent poinformował IP o śmierci uczestnika projektu w wyniku wypadku drogowego, do którego doszło 10 lipca 2020 r. ZWŁ wyjaśnił, że beneficjent stając się stroną umowy o dofinansowanie, przyjął na siebie pełną odpowiedzialność za prawidłową realizację projektu, tj. zgodnie m.in. z Regulaminem konkursu oraz Standardem udzielania wsparcia. Beneficjent w ramach realizacji projektu ustalił także treść dokumentów rekrutacyjnych, w tym Regulamin przyznawania środków finansowych na rozwój przedsiębiorczości, z którego wynikał obowiązek prowadzenia przez uczestników projektu działalności gospodarczej przez okres co najmniej 12 miesięcy. Beneficjent był zatem świadomy, że warunkiem uznania za kwalifikowalne wydatków poniesionych w związku z przyznaniem uczestnikom projektu wsparcia na prowadzenie działalności gospodarczej, jest prowadzenie przez uczestników projektu działalności przez okres co najmniej 12 miesięcy. Wsparcie wypłacone uczestnikowi projektu, który zmarł w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej, a jednocześnie nie został ustanowiony zarządca sukcesyjny, stanowi wydatek niekwalifikowalny, a jego poniesienie spowodowało naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie. Beneficjent w umowie o dofinansowanie zobowiązał się bowiem do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, a w konsekwencji ponosił także odpowiedzialność za spełnienie wszystkich warunków kwalifikowalności wydatków w ramach projektu. Dobrowolne przystąpienie przez beneficjenta do umowy o dofinansowanie wiązało się nie tylko z uzyskaniem dofinansowania lecz także z odpowiedzialnością za spełnienie wszystkich założeń wynikających z procedur dotyczących realizacji projektu. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu ZWŁ wskazał, że okolicznością bezsporną jest, iż w projekcie realizowanym przez Fundację [...] doszło do sfinansowania z budżetu UE wydatku, który nie spełniał warunków kwalifikowalności, nie doszło bowiem do wypełnienia obowiązku prowadzenia działalności gospodarczej przez okres co najmniej 12 miesięcy od dnia rozpoczęcia jej prowadzenia, co spowodowało naruszenie procedur związanych z realizacją projektu oraz postanowień umowy o dofinansowanie. Ponadto w ramach realizacji projektu Fundacja [...] podpisała z uczestnikiem projektu umowę o udzielenie wsparcia na uruchomienie działalności gospodarczej, w ramach której zobowiązała uczestnika projektu do prowadzenia działalności gospodarczej przez okres nie krótszy niż 12 miesięcy od jej rozpoczęcia oraz do wykorzystania wsparcia finansowego na warunkach określonych w umowie. Zarówno umowa o dofinansowanie, jak i umowa o udzielenie wsparcia na uruchomienie działalności gospodarczej, stanowią element procedur związanych z realizacją przez Fundację [...] projektu pn. "Przedsiębiorczość Twoją szansą - edycja 3". Niespełnienie któregokolwiek z warunków określonych w procedurach związanych z realizacją projektu powoduje, że organ nie może uznać za kwalifikowalne wydatków z tym związanych. ZWŁ podzielił stanowisko beneficjenta, że w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności nie ma zapisów dotyczących obligatoryjnego wyznaczenia zarządcy sukcesyjnego. Wytyczne rynku pracy w Podrozdziale 4.5 pkt 5 wskazują natomiast, że w przypadku ustanowienia zarządcy sukcesyjnego, który zarządza przedsiębiorstwem w przypadku śmierci przedsiębiorcy w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej, nie jest wymagany zwrot wsparcia finansowego otrzymanego na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Z powyższego wynika, że ani Wytyczne w zakresie kwalifikowalności, ani też Wytyczne rynku pracy nie wprowadzały obowiązku ustanowienia przez uczestnika projektu, otrzymującego dofinansowanie na prowadzenie działalności gospodarczej, zarządcy sukcesyjnego w ciągu pierwszych 6 miesięcy od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej. Skoro jednak w Regulaminie przyznawania środków finansowych, jak również w umowie o udzielenie wsparcia na uruchomienie działalności gospodarczej, przewidziano przypadek śmierci uczestnika projektu i wskazano okoliczność, która umożliwia uniknięcie obowiązku zwrotu przekazanych środków na rozpoczęcie i prowadzenie działalności gospodarczej (poprzez powołanie zarządcy sukcesyjnego), to wypadek drogowy, w wyniku którego śmierć poniósł uczestnik projektu oraz dalsze jego konsekwencje, nie mogą zostać uznane za wystąpienie siły wyższej. Prawidłowe jest także stanowisko strony, że żaden zapis dokumentacji konkursowej, tj. wytycznych, umowy o dofinansowanie, Regulaminu konkursu ani Standardu udzielania wsparcia, nie wprowadzał obowiązku ustanowienia przez uczestnika projektu zarządcy sukcesyjnego. Brak jednak ustanowienia zarządcy sukcesyjnego przez uczestnika projektu nie stanowi podstawy odpowiedzialności beneficjenta za środki wypłacone uczestnikowi projektu, który zmarł w trakcie 12-miesięcznego okresu prowadzenia działalności gospodarczej. Podstawą uznania za niekwalifikowalne wydatków poniesionych w związku z udzieleniem wsparcia ww. uczestnikowi projektu jest bowiem okoliczność obiektywna polegająca na niespełnieniu obowiązku prowadzenia działalności gospodarczej przez okres co najmniej 12 miesięcy. Ustanowienie zarządcy sukcesyjnego przez przedsiębiorcę stanowiłoby co prawda okoliczność umożliwiającą odstąpienie od zobowiązania do zwrotu środków pochodzących z dofinansowania UE, jednak brak jego powołania nie podlega ocenie pod kątem wypełnienia przez beneficjenta jakichkolwiek obowiązków, jakie nakłada na niego umowa o dofinansowanie, wytyczne, Regulamin konkursu, czy też Standard udzielania wsparcia. Kwestie dotyczące przyczyn nie powołania zarządcy sukcesyjnego, nie były przedmiotem niniejszego postępowania. Pomimo bowiem błędnego powołania treści Wytycznych rynku pracy, organ pierwszej instancji za podstawę odpowiedzialności beneficjenta prawidłowo przyjął obiektywną okoliczność, jaką była śmierć uczestnika projektu w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej i wynikający z tego fakt niewypełnienia obowiązku prowadzenia działalności gospodarczej przez okres co najmniej 12 miesięcy, a nie fakt niepowołania zarządcy sukcesyjnego. Zdaniem ZWŁ, IP odniosła się do kwestii wyłączenia stosowania reguły proporcjonalności oraz wyjaśniła sposób rozumienia pojęcia "siła wyższa", konkludując, że zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych nie można uznać za wystąpienie siły wyższej. W sprawie nie znajdują również zastosowania przepisy Rozdziału 8.8 pkt 8 lit. a Wytycznych w zakresie kwalifikowalności oraz § 6 ust. 11 umowy o dofinansowanie. Zgodnie z Rozdziałem 8.8 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności (Reguła proporcjonalności), na etapie rozliczenia końcowego wniosku o płatność kwalifikowalność wydatków w projekcie oceniana jest w odniesieniu do stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu, co jest określane jako "reguła proporcjonalności" (pkt 2). Zgodnie z regułą proporcjonalności, w przypadku nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu właściwa instytucja będąca stroną umowy może uznać wszystkie lub odpowiednią część wydatków dotychczas rozliczonych w ramach projektu za niekwalifikowalne (pkt 4). Wysokość wydatków niekwalifikowalnych uzależniona jest od stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu (pkt 5). W przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania reguła proporcjonalności, bezprzedmiotowym jest zatem rozważanie kwestii możliwości odstąpienia od jej zastosowania w przypadku ewentualnego wystąpienia siły wyższej. Organ pierwszej instancji nie oceniał stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych projektu określonych we wniosku o dofinansowanie. W rozpoznawanej sprawie doszło jedynie do stwierdzenia dokonania przez beneficjenta wydatku, który nie spełniał warunków kwalifikowalności. Nie ma zatem znaczenia, czy okoliczności, które przyczyniły się do sfinansowania takiego wydatku były zależne od beneficjenta, czy też nie. Nie ma także znaczenia stopień zawinienia beneficjenta w sfinansowaniu wydatku, który uznany został za niekwalifikowalny. Organ stwierdził wystąpienie obiektywnej okoliczności, jaką było niewypełnienie obowiązku prowadzenia działalności gospodarczej przez okres 12 miesięcy na skutek śmierci uczestnika projektu i ta okoliczność stanowi podstawę odpowiedzialności beneficjenta w związku z zobowiązaniami, jakie przyjął na siebie w umowie o dofinansowanie. Obowiązek zwrotu ma charakter obiektywny i nie opiera się na zasadzie zawinienia. Szczególny charakter umowy o dofinansowanie powoduje, że odpowiedzialność za wystąpienie okoliczności skutkujących obowiązkiem zwrotu środków opiera się na obiektywnych kryteriach niewypełnienia wszystkich warunków umowy i nie ma znaczenia, czy można beneficjentowi przypisać bezpośrednio winę z tytułu zaistniałych zdarzeń ani też, czy przyczyny skutkujące obowiązkiem zwrotu były zależne od beneficjenta. W przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 207 ust. 1 u.f.p., organ nie bada winy, czy zamiaru beneficjenta, jego dobrej, bądź złej wiary. Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu otrzymuje bezzwrotną pomoc, pod warunkiem zrealizowania określonych w niej warunków. Okoliczność ustanowienia zarządcy sukcesyjnego, czy też brak jego powołania przez uczestnika projektu, bądź jego spadkobierców nie podlegała ocenie pod kątem wypełnienia, czy też zaniechania przez beneficjenta jakichkolwiek obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie. Powołanie zarządcy sukcesyjnego, który zarządzałby przedsiębiorstwem w przypadku śmierci przedsiębiorcy w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej spowodowałoby co prawda, że nie powstałby obowiązek zwrotu wsparcia finansowego otrzymanego na prowadzenie działalności gospodarczej, jednak brak jego ustanowienia nie podlegał ocenie pod kątem zawinienia ze strony beneficjenta, czy też pod kątem niewypełnienia przez niego obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie. Procedury obowiązujące w ramach realizowanego projektu nie wprowadzały bowiem obowiązku ustanowienia zarządcy sukcesyjnego przez uczestnika projektu. Brak zastosowania zapisów Wytycznych i umowy o dofinansowanie odnoszących się do możliwości odstąpienia od zastosowania reguły proporcjonalności nie wynikał z tego, że nie uznano wypadku drogowego, w wyniku którego zmarł uczestnik projektu, za siłę wyższą. Brak możliwości zastosowania powołanych wyżej zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowalności oraz umowy o dofinansowanie spowodowany jest tym, że organ nie stosował reguły proporcjonalności dla ustalenia zakresu odpowiedzialności beneficjenta. Podstawą ustalenia istnienia obowiązku zwrotu środków pochodzących z dofinansowania jest okoliczność uznania za niekwalifikowalne wydatków poniesionych w związku z udzielonym uczestnikowi projektu wsparciem na uruchomienie i prowadzenie działalności gospodarczej. Nie ma zatem podstaw do rozważania kwestii możliwości odstąpienia od zastosowania reguły proporcjonalności w sytuacji, gdy reguła ta nie ma zastosowania w sprawie. ZWŁ przyznał również beneficjentowi rację, że Regulamin przyznawania środków finansowych na rozwój przedsiębiorczości nie ustanawiał obowiązku wezwania rodziny zmarłego uczestnika projektu do zwrotu dofinansowania. § 6 ust. 2 Regulaminu stanowi jedynie, że uczestnik zobowiązany jest do zwrotu, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania od beneficjenta, dofinansowania wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia otrzymania dofinansowania, w przypadku gdy (...) uczestnik prowadził działalność gospodarczą przez okres krótszy niż 12 miesięcy". Organ pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że w zakresie kompetencji beneficjenta znajdują się środki cywilno-prawne służące do wyegzekwowania zwrotu wypłaconej dotacji od spadkobierców uczestnika projektu wskazując, że nie można mylić znaczenia i skutków prawnych dwóch różnych umów, tj. umowy o dofinansowanie oraz umowy beneficjenta zwartej z uczestnikiem projektu. Powołanie się natomiast przez organ pierwszej instancji na Regulamin przyznawania środków z 6 grudnia 2019 r., zamiast na wersję Regulaminu z 6 września 2019 r., w ocenie ZWŁ należy zakwalifikować jako oczywistą omyłkę pisarską. Regulamin przyznawania wsparcia z 6 września 2019 r. był ostatnią obowiązującą wersją tego dokumentu, nie było zatem możliwości odwołania się do Regulaminu przyznawania wsparcia w wersji z 6 grudnia 2019 r. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu ZWŁ wyjaśnił, że zaistnienie dwóch okoliczności, tj. śmierć uczestnika projektu i niepowołanie zarządcy sukcesyjnego powoduje, że nie można odstąpić od żądania zwrotu kwoty pochodzącej z dofinansowania, przeznaczonej na prowadzenie działalności gospodarczej przez uczestnika projektu. Warunkiem nałożenia korekty i wydania decyzji o zwrocie środków jest wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie Unii Europejskiej. W niniejszej sprawie wystąpiła szkoda realna w postaci środków wypłaconych beneficjentowi, które zostały wykorzystane na sfinansowanie wydatków poniesionych niezgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności oraz umową o dofinansowanie projektu. Strona naruszając procedury dotyczące stosowania prawa unijnego doprowadziła do niekorzystnego i niezgodnego z przywołanymi przepisami gospodarowania środkami dofinansowania. Stwierdzone naruszenie zakwalifikowane zostało przez organ pierwszej instancji jako nieprawidłowość, skutkująca koniecznością nałożenia korekty finansowej udzielonego dofinansowania. Podstawą natomiast żądania zwrotu wypłaconej beneficjentowi kwoty dofinansowania jest art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., który ma zastosowanie w przypadku, gdy doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji stwierdził wystąpienie wydatków niekwalifikowalnych w łącznej wysokości 30 300 zł (tj. koszty bezpośrednie w wysokości 25 250 zł i proporcjonalnie wyliczone koszty pośrednie w wysokości 5 050 zł, w tym wkład własny w wysokości 1 515 zł). Procedurze zwrotu podlegają wyłącznie środki pochodzące z udzielonego stronie dofinansowania, całkowita kwota wydatków niekwalifikowalnych w wysokości 30 300 zł pomniejszona została o wysokość wkładu własnego w kwocie 1 515 zł, w związku z powyższym kwota do zwrotu wynosi łącznie, tj. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od 5 lutego 2020 r. do dnia zwrotu - 28 785 zł. Za niezasadne ZWŁ uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 7a § 1, art. 8 §1 i art. 77 § 1 k.p.a. wskazując, że organ pierwszej instancji szczegółowo wyjaśnił stan faktyczny sprawy opierając się na całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, pełnomocnik strony skarżącej zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez zastosowanie z pominięciem konstytucyjnej zasady państwa prawa oraz zasady proporcjonalności, - art. 2 pkt 36 oraz art. 125 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, - art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dokonanie, jednostronnej oceny zebranych w sprawie dowodów z naruszeniem obiektywizmu w taki sposób aby wszystkie okoliczności sprawy interpretować na korzyść WUP w Łodzi Naruszenie to polega m.in. na nieprzyjęciu do wiadomości przez organ administracji publicznej treści umowy z 25 listopada 2019 r., nr RLPD 08.03.01- 10-0056/19-00 o dofinansowanie projektu. Umowa w § 13 przewiduje tylko 3 przypadki zwrotu dofinansowania, ale nie dotyczy to śmierci uczestnika programu (zwłaszcza tragicznej, niespodziewanej i bez przyczynienia się do niej samego uczestnika poprzez np. samobójstwo), - art. 81a w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. - art. 7, art. 7a, art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak rzetelnego, obiektywnego i wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, oraz wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również wydania decyzji na podstawie - otrzymanego przed wszczęciem przez Instytucję Pośredniczącą postępowania administracyjnego - stanowiska IZ co do konieczności zwrotu przez Fundację [...] kwoty przypadającej do zwrotu z tytułu wydatków uznanych przez WUP w Łodzi za niekwalifikowalne. Naruszenie przepisów nastąpiło również poprzez powoływanie się przez organ na zapisy dokumentacji konkursowej oraz wytycznych obszarowych, które nie istnieją. W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniósł również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji WUP w Łodzi z 16 września 2024 r. W odpowiedzi na skargę ZWŁ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z 12 czerwca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Postanowieniem z 23 września 2025 r., sygn. akt I GZ 334/25 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 czerwca 2025 r. i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja ZWŁ z 4 marca 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję WUP w Łodzi z 16 września 2024 r. w przedmiocie określenia Fundacji [...] z siedzibą w P. przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania. Na wstępie należy wyjaśnić, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którym, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Stosownie do treści art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Pojęcie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć szeroko, jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego krajowego i unijnego zawierające normy proceduralne i inne regulacje wynikające z prawa ustrojowego, czy prawa materialnego ale również procedury, o których mowa w umowie o dofinansowanie ustanowione w dokumentach programowych, jak i samą umowę. Naruszenie tak rozumianych regulacji stanowi przesłankę zwrotu środków, zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (por. J. M. Salachna, M. Tyniewicki (w:) J. M. Salachna (red.), M. Tyniewicki (red.). Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2024; wyroki NSA: z 28 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 634/19 oraz z 23 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2875/18, dostępne: cbois.nsa.gov.pl). W prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów przede wszystkim na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków stron, w tym beneficjenta dofinansowania. W umowie o dofinansowanie zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta, od którego odstępstwo stanowi naruszenie procedur w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.f.p. Naruszenie innych procedur, o których mowa w wymienionym przepisie, będzie miało zatem miejsce w przypadku naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie, jak również regulaminu konkursu i wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, będących dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Podkreślić również należy, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań zawartych w art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013. Środki unijne podlegają zwrotowi tylko wówczas, gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Zgodnie z treścią tego przepisu "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. W świetle przywołanego przepisu "nieprawidłowość" ma miejsce w sytuacji, gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć, jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Zgodnie z art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013, stwierdzenie nieprawidłowości nakłada na państwo członkowskie obowiązek dokonania korekt finansowych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu w całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. W konsekwencji wykrycie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego i uznanie go za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 rodzi obowiązek odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo poprzez nałożenie korekty finansowej. Dla zaistnienia obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych muszą zostać spełnione dwie następujące przesłanki: po pierwsze, musi mieć miejsce naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków unijnych (określonych, m.in. w umowie o dofinansowanie lub/i Wytycznych); po drugie, naruszenie to spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Z powyższych regulacji wynika, że wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania jest możliwe po uprzednim ustaleniu przez organ, że stwierdzone naruszenie procedur ma charakter nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Ocena natomiast nieprawidłowości, jakich dopuścił się beneficjent, jest najistotniejszym elementem stanu faktycznego, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu dofinansowania. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt, 25 listopada 2019 r. pomiędzy beneficjentem a Województwem Łódzkiem, w imieniu którego działał WUP w Łodzi została zawarta umowa nr RPLD.08.03.01-10-0056/19-00 o dofinansowanie projektu pn. "Przedsiębiorczość Twoją szansą - edycja 3", współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Projekt był realizowany w ramach Osi Priorytetowej VIII "Zatrudnienie", Działanie VIII.3 "Wsparcie przedsiębiorczości", Podziałanie VIII.3.1. "wsparcie przedsiębiorczości w formach bezzwrotnych". Zgodnie z § 4 ust. 1 umowy o dofinansowanie, beneficjent odpowiada za realizację projektu zgodnie z niniejszą umową, w szczególności z Wnioskiem (...). W myśl § 4 ust. 7 umowy, beneficjent oświadcza, że zapoznał się z treścią Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 oraz wytycznych, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 28 oraz zobowiązuje się do ich stosowania podczas realizacji Projektu, z uwzględnieniem ust. 9. Ilekroć w umowie jest mowa o "wydatkach kwalifikowalnych" oznacza to wydatki kwalifikowalne zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, zwanymi dalej "Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków", zmieszczonymi na stronie internetowej Instytucji Pośredniczącej (§ 1 pkt 27 umowy o dofinansowanie). Zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków, (wersja z 22 sierpnia 2019 r.), ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, decyzją w sprawie zatwierdzenia wkładu finansowego na rzecz dużego projektu, umową o dofinansowanie i Wytycznymi oraz innymi dokumentami, do których stosowania beneficjent zobowiązał się w umowie o dofinansowanie (Rozdział 6.2 pkt 1) Wytycznych). Wydatkiem kwalifikowalnym w rozumieniu Wytycznych w zakresie kwalifikowalności jest wydatek, który m.in. został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie projektu - Rozdział 6.2 pkt 3) lit. e) oraz jest zgodny z innymi warunkami uznania za wydatek kwalifikowalny określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub określonymi przez IZ PO w SZOOP, regulaminie konkursu lub dokumentacji dotyczącej projektów zgłaszanych w trybie pozakonkursowym - Rozdział 6.2 pkt 3) lit. k). W pkt 2.6. "Przedmiot konkursu – typy projektów" Regulaminu konkursu nr RPLD.08.03.01-IP.01-10-001/19 wskazano, że typ projektu przewidziany do realizacji w ramach tego konkursu to: bezzwrotne wsparcie dla osób zamierzających rozpocząć prowadzenie działalności gospodarczej, obejmujące: 1. dotacje na uruchomienie działalności gospodarczej, 2. finansowe wsparcie pomostowe, 3. wsparcie szkoleniowo-doradcze. Zastrzeżono również, że wsparcie w projekcie musi być realizowane zgodnie z Wytycznymi w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego w obszarze rynku pracy na lata 2014-2020 (rozdział nr 4) oraz Standardem udzielania wsparcia (załącznik nr 4 do Regulaminu konkursu). Celem Standardu udzielania wsparcia, stanowiącego załącznik nr 4 do Regulaminu konkursu jest określenie jednolitych standardów realizacji projektów w ramach konkursu nr RPLD.08.03.01-IP.01-10-001/19. Zgodnie z pkt 9 Standardu udzielania wsparcia, obowiązki uczestnika wynikające z udzielenia wsparcia reguluje umowa podpisywana między uczestnikiem a beneficjentem. Do niniejszego Standardu załączono wzór umowy o udzielenie wsparcia na uruchomienie działalności gospodarczej. Ma ona charakter przykładowy i może być uzupełniana przez beneficjenta ze względu na specyfikę projektu, o treści które nie są sprzeczne z zasadami udzielania wsparcia na rozwój przedsiębiorczości, przedstawionymi w niniejszym Standardzie. Uczestnik projektu otrzymuje środki na uruchomienie działalności gospodarczej opisanej w zaakceptowanym przez beneficjenta biznesplanie i ma obowiązek prowadzenia działalności gospodarczej przez okres co najmniej 12 miesięcy począwszy od dnia faktycznego jej rozpoczęcia (zgodnie z aktualnym wpisem do CEIDG lub KRS). Do okresu prowadzenia ww. działalności zalicza się przerwy w jej prowadzeniu z powodu choroby lub korzystania ze świadczenia rehabilitacyjnego. Działalność gospodarcza rozpoczęta w ramach projektu nie może zostać zawieszona w okresie pierwszych 12 miesięcy od dnia wskazanego w CEIDG lub KRS jako data jej rozpoczęcia. Dodatkowo beneficjent w umowie z uczestnikiem powinien zabezpieczyć co najmniej następujący zakres interesów prawnych: 1) terminowe i celowe wydatkowanie środków wsparcia finansowego; 2) zakaz wykorzystania wsparcia w sposób sprzeczny z przepisami prawa; 3) poddanie się kontroli beneficjenta i właściwych instytucji w siedzibie przedsiębiorstwa uczestnika i miejscu faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej, w okresie obowiązywania umowy; 4) wniesienia zabezpieczenia prawidłowej realizacji umowy. Ponadto, jak wynika z pkt 9 ppkt 6) lit. c) Standardu udzielania wsparcia, beneficjent w umowie z uczestnikiem powinien zabezpieczyć zwrot, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania od beneficjenta, dofinansowania wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia otrzymania dofinansowania, w przypadku gdy uczestnik prowadził działalność gospodarczą przez okres krótszy niż 12 miesięcy. W sytuacji powołania przez przedsiębiorcę zarządcy sukcesyjnego, który zarządza przedsiębiorstwem w przypadku śmierci przedsiębiorcy w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia dotowanej działalności gospodarczej, nie jest wymagany zwrot otrzymanego wsparcia finansowego na rozpoczęcie tej działalności gospodarczej. Zasady rekrutacji uczestników projektu, beneficjent uregulował w Regulaminie przyznawania środków finansowych na rozwój przedsiębiorczości w projekcie "Przedsiębiorczość Twoją szansą – edycja 3". Zgodnie z § 4 pkt 5 lit. d) Regulaminu przyznawania środków finansowych, środki finansowe na rozwój przedsiębiorczości udzielane są na podstawie "Umowy o udzielenie wsparcia finansowego zawieranej pomiędzy Uczestnikiem/czką projektu a Beneficjentem po rozpoczęciu prowadzenia przez Uczestnika/czkę działalności gospodarczej. Uczestnik/czka projektu, który podpisze Umowę o udzielenie wsparcia finansowego zawieraną pomiędzy Uczestnikiem/czką projektu a Beneficjentem jednocześnie zobowiązany jest m.in. do prowadzenia działalności gospodarczej przez co najmniej 12 miesięcy liczonych od dnia faktycznego rozpoczęcia działalności, zgodnie z aktualnym wpisem do CEIDG. Uczestnik/czka projektu, który otrzymał środki finansowe na rozwój przedsiębiorczości ma obowiązek dokonania zwrotu otrzymanych środków wraz z odsetkami, jeżeli prowadził działalność gospodarczą przez okres krótszy niż 12 miesięcy od dnia faktycznego rozpoczęcia działalności gospodarczej, zgodnie z uzyskaniem wpisu do CEIDG lub zostały naruszone inne warunki określone w niniejszym Regulaminie, innych umowach zawartych z Uczestnikiem/czką lub dokumentach regulujących realizację projektu (§ 4 pkt 10 Regulaminu przyznawania środków finansowych). Uczestnik zobowiązany jest do zwrotu, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania od beneficjenta, dofinansowania wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia otrzymania dofinansowania, w gdy przypadku uczestnik prowadził działalność gospodarczą przez okres krótszy niż 12 miesięcy (§ 6 ust. 2 Regulaminu przyznawania środków finansowych). W sytuacji powołania przez przedsiębiorcę zarządcy sukcesyjnego, który zarządza przedsiębiorstwem w przypadku śmierci przedsiębiorcy w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia dotowanej działalności, nie jest wymagany zwrot otrzymanego wsparcia finansowego na rozpoczęcie tej działalności. (§ 6 ust. 3 Regulaminu przyznawania środków finansowych). Na podstawie umowy nr 32/2020 o udzielenie wsparcia na uruchomienie działalności gospodarczej zawartej 25 czerwca 2020 r. pomiędzy Fundacją [...], zwanej Realizatorem projektu a B.K.S., zwanym Uczestnikiem projektu, Realizator projektu zobowiązał się udzielić uczestnikowi wsparcia finansowego na uruchomienie działalności gospodarczej, a uczestnik zobowiązał się prowadzić działalność gospodarczą przez okres co najmniej 12 miesięcy od jej rozpoczęcia oraz wykorzystać udzielone wsparcie na warunkach wynikających z umowy. Wsparcie jest udzielane w ramach projektu pod tytułem "Przedsiębiorczość Twoją szansą - edycja 3", dofinansowanego ze środków Europejskiego Funduszy Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020, realizowanego na podstawie umowy o dofinansowanie projektu nr RPLD.08.03.01-10-0056/19-00 z 25 listopada 2019 r., zawartej pomiędzy realizatorem projektu a Wojewódzkim Urzędem Pracy w Łodzi (§ 1 ust. 1 i 2 umowy). Zgodnie z § 4 ust. 3 tej umowy, uczestnik zobowiązany jest złożyć zabezpieczenie należytego wykonania umowy w postaci weksla in blanco i deklaracji wekslowej, w dniu podpisania umowy. Akceptacja zabezpieczenia przez realizatora projektu ( tj Fundację [...]) warunkowała wypłatę wparcia finansowego. W umowie przewidziana została kontrola wykonania umowy (§ 6). Realizator projektu miał prawo przeprowadzić kontrolę na miejscu , a przedmiotem kontroli było ustalenie, czy dotowana działalność jest rzeczywiście prowadzona. Zgodnie z umową, realizator projektu wypowie umowę jeżeli uczestnik prowadził działalność gospodarczą przez okres krótszy niż 12 miesięcy (§ 10 ust. 1 lit. c umowy). W przypadku wypowiedzenia umowy z przyczyny, o której mowa wyżej, uczestnik jest zobowiązany do zwrotu w terminie 30 dni całości otrzymanego wsparcia finansowego wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od dnia wypłaty wsparcia finansowego (§ 10 ust. 2 umowy). Umowa przewidywała, że w sytuacji powołania przez przedsiębiorcę zarządcy sukcesyjnego, który zarządza przedsiębiorstwem w przypadku śmierci przedsiębiorcy w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia dotowanej działalności gospodarczej, nie jest wymagany zwrot otrzymanego wsparcia finansowego na rozpoczęcie tej działalności (§ 10 ust. 3 umowy). Z okoliczności faktycznych ustalonych w niniejszej sprawie wynika, że pismem z 30 lipca 2020 r. Fundacja [...] poinformowała IP o śmierci uczestnika projektu – B.K.S., w wyniku wypadku drogowego, do którego doszło 10 lipca 2020 r. W związku z powyższym IP prawidłowo ustaliła, że z związku z realizacją przez Fundację [...] projektu pn. "Przedsiębiorczość Twoją szansą - edycja 3" doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Udzielenie bowiem wsparcia finansowego na prowadzenie działalności gospodarczej uczestnikowi projektu, który zmarł w okresie obowiązkowego 12 - miesięcznego okresu prowadzenia działalności gospodarczej spowodowało, że doszło do sfinansowania ze środków UE wydatków, które nie spełniały warunków kwalifikowalności. Wydatki poniesione w związku z udzieleniem wsparcia uczestnikowi projektu, realizowanego przez Fundację mogły być uznane za kwalifikowalne jedynie w przypadku prowadzenia przez uczestnika projektu działalności gospodarczej przez okres co najmniej 12 miesięcy od dnia faktycznego rozpoczęcia działalności, bądź - w przypadku śmierci uczestnika projektu w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej, gdy ustanowiony został zarządca sukcesyjny. W niniejszej sprawie uczestnik projektu zmarł w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej, po wypłaceniu dotacji na uruchomienie działalności gospodarczej oraz wsparcia pomostowego za pierwszy miesiąc prowadzenia działalności i nie został ustanowiony zarządca sukcesyjny. Umowa nie przewidziała też innego zabezpieczenia zwrotu wypłaconych środków w takiej sytuacji. W związku z powyższym wydatki poniesione na wsparcie udzielone uczestnikowi projektu nie mogą zostać uznane za wydatki kwalifikowalne z uwagi na niespełnienie powołanych powyżej warunków określonych w procedurach związanych z realizacją projektu. Należy w tym miejscu podkreślić, że o ile samo przystąpienie do konkursu mającego na celu wyłonienie projektów, których realizacja zostanie objęta dofinansowaniem, jest całkowicie dobrowolne i uzależnione od woli wnioskodawców (potencjalnych beneficjentów), o tyle z chwilą podpisania umowy o dofinansowanie beneficjent jest związany wszystkimi jej postanowieniami i zasadami mającymi zastosowanie w tym zakresie. Skarżąca zawarła umowę o dofinansowanie projektu na określonych w umowie warunkach, przyjmując na siebie pełną odpowiedzialność za prawidłową realizację projektu, tj. zgodnie m.in. z Regulaminem konkursu oraz Standardem udzielania wsparcia, stanowiącym załącznik nr 4 do Regulaminu konkursu. Skarżąca w ramach realizacji projektu ustaliła także treść dokumentów rekrutacyjnych, w tym cytowany powyżej Regulamin przyznawania środków finansowych na rozwój przedsiębiorczości, z którego wynikał obowiązek prowadzenia przez uczestników projektu działalności gospodarczej przez okres co najmniej 12 miesięcy. Strona była zatem świadoma, że warunkiem uznania wydatków za kwalifikowalne jest prowadzenie działalności gospodarczej przez uczestników projektu przez okres co najmniej 12 miesięcy, a w przypadku śmierci uczestnika projektu w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia dotowanej działalności gospodarczej zwrot otrzymanego wsparcia finansowego na rozpoczęcie działalności nie będzie wymagany tylko w sytuacji ustanowienia zarządcy sukcesyjnego (tj. § 10 ust. 3 umowy). Podkreślenia wymaga, że zarówno umowa o dofinansowanie, jak i umowa o udzielenie wsparcia na uruchomienie działalności gospodarczej, stanowiły element procedur związanych z realizacją przez Fundację [...] projektu pn. "Przedsiębiorczość Twoją szansą - edycja 3" i niespełnienie któregokolwiek z warunków określonych w procedurach związanych z realizacją projektu powoduje, że organ nie może uznać za kwalifikowalne wydatków poniesionych na realizację tego projektu. Prawidłowe jest zatem stanowisko organów, że wsparcie wypłacone przez Fundację uczestnikowi projektu, który zmarł w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej i jednocześnie nie został ustanowiony zarządca sukcesyjny, stanowi wydatek niekwalifikowalny, a jego poniesienie spowodowało naruszenie postanowień zawartych w umowie o dofinansowanie. Beneficjent w umowie o dofinansowanie zobowiązał się do realizacji projektu, zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, a w konsekwencji ponosił także odpowiedzialność za spełnienie wszystkich warunków kwalifikowalności wydatków w ramach projektu. Dobrowolne przystąpienie przez beneficjenta do umowy o dofinansowanie wiązało się nie tylko z uzyskaniem dofinansowania lecz także z odpowiedzialnością za spełnienie wszystkich założeń wynikających z procedur dotyczących realizacji projektu. Wbrew stanowisku strony skarżącej w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła również okoliczność umożliwiająca odstąpienie od zobowiązania do zwrotu dofinansowania, ponieważ nie można uznać za działanie siły wyższej, wypadku drogowego, w wyniku którego zmarł uczestnik projektu w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Sąd podzielił stanowisko ZWŁ, że skoro w Regulaminie przyznawania środków finansowych na rozwój przedsiębiorczości w projekcie "Przedsiębiorczość Twoją szansą - edycja 3", jak również w samej umowie o udzielenie wsparcia na uruchomienie działalności gospodarczej, skonstruowanej przez stronę skarżącą zawarto zapisy, w których przewidziano przypadek śmierci uczestnika projektu w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej i jako okoliczność wyłączającą obowiązek zwrotu otrzymanego wsparcia wskazano ustanowienie zarządcy sukcesyjnego, to wypadek drogowy, w wyniku którego śmierć poniósł uczestnik projektu nie może być uznany za wystąpienie siły wyższej. Odnosząc się zarzutu postawionego w skardze, że żaden zapis dokumentacji konkursowej, tj. Regulaminu konkursu, umowy o dofinansowanie, Standardu udzielania wsparcia, Wytycznych nie wprowadzał obligatoryjnie obowiązku ustanowienia przez uczestnika projektu zarządcy sukcesyjnego należy wskazać, że to nie brak ustanowienia zarządcy sukcesyjnego przez uczestnika projektu stanowił podstawę do nałożenia na stronę skarżącą obowiązku zwrotu dofinansowania. Podstawą do nałożenia obowiązku zwrotu dofinansowania było uznanie za niekwalifikowalne wydatków poniesionych w związku z udzieleniem wsparcia uczestnikowi projektu jest śmierć uczestnika projektu w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej i wynikający z tego fakt niespełnienia podstawowego i praktycznie jedynego wymogu, jakim było prowadzenie przez uczestnika projektu działalności gospodarczej przez okres co najmniej 12 miesięcy. Kwestie związane z ustalaniem przyczyn, dla których nie powołano zarządcy sukcesyjnego, nie były przedmiotem niniejszego postępowania. Organy nie rozstrzygały w niniejszej sprawie kwestii, czy na uczestniku projektu ciążył obowiązek ustanowienia zarządcy sukcesyjnego, czy też był z tego obowiązku zwolniony, orzekały o odpowiedzialności strony skarżącej za poniesienie wydatków, które nie spełniały warunku kwalifikowalności, jakim było prowadzenie przez uczestnika projektu działalności gospodarczej przez okres co najmniej 12 miesięcy. Sąd podzielił również stanowisko ZWŁ, że w rozpoznawanej sprawie nie znajdowała zastosowania reguła proporcjonalności. Organy nie dokonywały bowiem oceny stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych projektu określonych we wniosku o dofinansowanie. W niniejszej sprawie, Fundacja poniosła wydatek, tj. udzieliła wsparcia finansowego uczestnikowi projektu, który nie poprowadził działalności gospodarczej przez okres co najmniej 12 miesięcy, a więc wydatek nie spełnił warunków kwalifikowalności. Nie ma przy tym znaczenia, czy okoliczności, które przyczyniły się do sfinansowania takiego wydatku były zależne od woli beneficjenta, czy też nie, a także stopień zawinienia beneficjenta. Zaistnienie obiektywnej okoliczności, jaką było niewypełnienie obowiązku prowadzenia działalności gospodarczej przez okres co najmniej 12 miesięcy przez uczestnika projektu, stanowiło podstawę odpowiedzialności skarżącej w związku ze zobowiązaniami, jakie przyjęła na siebie w umowie o dofinansowanie. Obowiązek zwrotu ma charakter obiektywny i nie opiera się na zasadzie zawinienia. Szczególny charakter umowy o dofinansowanie powoduje, że odpowiedzialność za wystąpienie okoliczności skutkujących obowiązkiem zwrotu środków opiera się na kryteriach obiektywnych niewypełnienia wszystkich warunków umowy. W przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 207 ust. 1 u.f.p., organ nie bada winy, czy też zamiaru beneficjenta, jego dobrej, bądź złej wiary. W ustawie o finansach publicznych nie przewidziano żadnych okoliczności w postaci wystąpienia winy lub jej rodzaju, czy też zakresu udziału osób trzecich w powstaniu sytuacji prowadzących do zwrotu środków. Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu otrzymuje bezzwrotną pomoc, pod warunkiem zrealizowania określonych w niej warunków. Okoliczność ustanowienia przez uczestnika projektu zarządcy sukcesyjnego, czy też jego brak nie podlegała ocenie pod kątem wypełnienia, czy też zaniechania przez beneficjenta obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie. Powołanie zarządcy sukcesyjnego, który zarządzałby przedsiębiorstwem w przypadku śmierci przedsiębiorcy w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej spowodowałoby jedynie, że nie powstałby obowiązek zwrotu wsparcia finansowego udzielonego na prowadzenie działalności gospodarczej. Podsumowując powyższe rozważania należy wskazać, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że doszło do niewypełnienia przez skarżącą zobowiązań, które przyjęła na siebie w umowie o dofinansowanie oraz do uznania za niekwalifikowalne wydatków poniesionych w związku z wsparciem udzielonym uczestnikowi projektu, który nie spełnił podstawowego warunku, tj. nie prowadził działalności gospodarczej przez okres co najmniej 12 miesięcy. Stwierdzone naruszenie w związku z realizacją przez Fundację [...] projektu pn. "Przedsiębiorczość Twoją szansą - edycja 3", w pełni wypełnia znamiona "nieprawidłowości" w rozumieniu cyt. art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. W niniejszej sprawie, zdaniem sądu wystąpiła szkoda realna. Szkoda realna to konkretny uszczerbek, który można zmierzyć i określić jego wysokość, natomiast szkoda potencjalna ma miejsce wówczas, gdy wydatek poniesiony przez beneficjenta z naruszeniem prawa zostałby sfinansowany ze środków unijnych, co mogłoby, ale nie musiałoby doprowadzić do powstania szkody. W niniejszej sprawie szkoda realna polega na wykorzystaniu wypłaconych beneficjentowi środków na poniesienie wydatków, niezgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności oraz umową o dofinansowanie projektu. Naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków spowodowało, że strona naraziła budżet UE na stratę spowodowaną sfinansowaniem niekwalifikowalnego wydatku. Takie naruszenie prawa nie może korzystać z ochrony prawnej, ponieważ brak jest przepisu prawnego umożliwiającego pokrycie wydatków z UE, które są niekwalifikowalne. W konsekwencji zasadnie wskazały organy, że skarżąca naruszyła procedury przy wydatkowaniu środków, co prowadzi do konkluzji, że ziściła się przesłanka określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W skardze nie podważono podstaw zwrotu dofinansowania określonych w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co skutkowało obowiązkiem odzyskania wypłaconych środków. Spełnione zostały również przesłanki wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co tym samym obligowało organy do dochodzenia zwrotu dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Strona nie wykazała też braku podstaw do żądania zwrotu wypłaconego dofinansowania, czy zrealizowanie projektu zgodnie z postanowieniami umowy. Co istotne obowiązek zwrotu środków powstaje z mocy samej ustawy o finansach publicznych, bez względu na wolę i zamiar beneficjenta, czy też winę jakiegokolwiek podmiotu, bądź osoby. Wszystkie te okoliczności zostały prawidłowo ocenione przez ZWŁ w zaskarżonej decyzji, czego stronie nie udało się podważyć w toku postępowania. Nadmienić także należy, że powyższe regulacje jasno wskazują, że na Fundacji [...], jako głównym beneficjencie przyznanego dofinansowania spoczywała odpowiedzialność za prawidłową realizację projektu i wykorzystania przeznaczonych na ten cel środków z UE. Jednocześnie beneficjent jest podmiotem odpowiedzialnym wobec IP za zwrot dofinasowania wykorzystanego z naruszeniem procedur. W umowie o dofinansowanie oraz Wytycznych stanowiących procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków europejskich brak jest zapisu, który przewidywałaby odpowiedzialność uczestników projektu wobec IP. W związku z powyższym beneficjent ze względu na specyfikę projektu mógł w umowie zawartej z uczestnikiem projektu zawrzeć zapisy, które stanowiłyby zabezpieczenie interesów prawnych beneficjenta, że umowa zostanie zrealizowana w sposób prawidłowy przez uczestnika projektu (tj. np. umowa ubezpieczenia, weksel). Do Standardu udzielania wsparcia załączono wzór umowy o udzielenie wsparcia na uruchomienie działalności gospodarczej, która ma charakter przykładowy i mogła być uzupełniana przez beneficjenta. W niniejszej sprawie, w umowie nr 32/2020 o udzielenie wsparcia na uruchomienie działalności gospodarczej z 25 czerwca 2020 r. beneficjent nie zawarł żadnych zapisów, które zabezpieczałby w sposób należyty wykonanie umowy w sposób prawidłowy przez uczestnika projektu. Podpisując umowę o dofinansowanie beneficjent zobowiązał się wobec IP do realizacji projektu zgodnie z umową oraz innymi dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Tym samym wziął na siebie ryzyko związane z realizacją projektu, m.in. w zakresie potencjalnego zwrotu dofinansowania lub części dofinansowania. Wobec powyższego obciążenie w niniejszej sprawie beneficjenta odpowiedzialnością za środki wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., jest zasadne. W ocenie sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 80, art. 81a w zw. z art. 140 k.p.a. Organ przeprowadził postępowanie w sposób odpowiadający wymogom przewidzianym w tych przepisach. W tym zakresie podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest kompletny, wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, został poddany przez organ wszechstronnej analizie, a wyprowadzone na jego podstawie wnioski są spójne i logiczne. Organ nie naruszył zatem reguł prowadzenia postępowania dowodowego. Rezultatem powyższego było prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Okoliczność, że strona skarżąca nie zgadza się z oceną prawną okoliczności faktycznych sprawy dokonaną przez organ nie świadczy o tym, że został naruszony obowiązek wszechstronnego zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa organ wyjaśnił stronie szczegółowo przesłanki, jakimi kierował się wydając zaskarżoną decyzję, należycie przedstawiając podstawy faktyczne i prawne, które stanowiły podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera odniesienie się do wszystkich podniesionych przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego zarzutów i twierdzeń i spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie wymaga od organów skutecznego przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Realizacja tej zasady sprowadza się do wyjaśnienia, że skierowana do strony decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10). W unormowaniu zawartym w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu. W niniejszej sprawie nie powstały żadne wątpliwości związane z wykładnią przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W skardze skarżąca nie wykazała, aby miało miejsce naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten wprost stanowi o możliwości ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw ustanowionych w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Skarżąca nie wyjaśniła w stosunku do jakiego prawa, czy też wolności przysługującej skarżącej zasada ta mogłaby zostać naruszona, co samo w sobie uniemożliwia dokonanie takiej oceny. Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. d.cz.