III SA/Łd 332/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Agnieszka Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] nr [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu różnicy w opłatach czynszowych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...], znak [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł., po rozpatrzeniu odwołania T. R., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia [...] Nr [...], znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wypłaty zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 i 105 § 1 kpa. Jak wynika z akt sprawy, podporucznik T. R. w dniu 1 grudnia 2006 r. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z wnioskiem o przyznanie zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Jako podstawę prawną wniosku wskazał art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 2006 r. o Służbie Więziennej i przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. T. R. podał, iż od 3 października 2005 r. jest najemcą lokalu mieszkalnego nr [...] w Z. przy ul. A [...], należącego do Towarzystwa Budownictwa Społecznego w Z. Zgodnie z umową najmu uiszcza za ten lokal czynsz. Do wniosku załączył zaświadczenie o stanie zakwaterowania, wysokości opłat czynszowych i kserokopię umowy najmu. Po rozpatrzeniu wniosku, Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...], znak [...] na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ podkreślił, iż z dniem 1 stycznia 2007 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 grudnia 2006 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Od dnia 1 stycznia 2007 r. przedmiotowe świadczenie przysługuje wyłącznie osobom uprawnionym-czyli najemcom lokali mieszkalnych pozostających w administracji jednostki organizacyjnej SW, co oznacza, że nie może być ono przyznane wnioskodawcy. Okoliczność ta, zdaniem organu I instancji, przesądzała o bezprzedmiotowości postępowania wszczętego na wniosek strony i uzasadniała wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. W odwołaniu od tej decyzji T. R. podnosił że, zwrot różnicy w opłatach czynszowych przysługuje mu na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zwrotu różnicy w opłatach czynszowych (Dz. U. Nr 99, poz. 897 ze zm.). Podkreślał, że intencją ustawodawcy było wyrównanie opłat tym, którzy nie korzystają z lokali należących do Służby Więziennej i powoływał się w tym zakresie na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 sierpnia 2006 r. ( sygn. P6/06). Art. 103 ustawy o Służbie Więziennej daje mu natomiast prawo do tego świadczenia od momentu, kiedy stał się najemcą lokalu mieszkalnego, czyli od października 2005 r. Wniósł o przyznanie tego świadczenia za okres kiedy przepisy wykonawcze ustawy taką możliwość dawały. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Nr [...], znak [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Według organu II instancji, decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. jest zgodna z prawem, aczkolwiek przyczyny uznania, że postępowanie jest bezprzedmiotowe są inne, niż podane w uzasadnieniu tej decyzji. Organ stwierdził, że w art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) Minister Sprawiedliwości został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, wysokości opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, z uwzględnieniem w szczególności wysokości czynszu najmu, części składowych czynszu najmu i okoliczności wpływających na jego wysokość, sposobu obliczania różnicy w opłatach czynszowych oraz przypadków, w których zwrot nie przysługuje, a także trybu wypłaty tych należności. Realizację tej delegacji stanowi rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zwrotu różnicy w opłatach czynszowych (Dz. U. Nr 99, poz. 897 ze zm.). Organ odwoławczy uznał, iż ustawa o Służbie Więziennej w ogóle nie reguluje problematyki zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Żaden bowiem z przepisów tej ustawy nie odnosi się do zagadnień przekazanych w upoważnieniu zawartym w art. 95 ust. 2 do szczegółowego uregulowania. W ocenie organu, problematyka zwrotu różnicy w opłatach czynszowych powinna być uregulowana wyłącznie aktem normatywnym w randze ustawy. Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy, wydawany w celu jej wykonania nie może samodzielnie regulować zagadnienia, co do, którego w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań, zwłaszcza, że od dnia 1 stycznia 2007 r. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. nie zawiera żadnych zapisów dotyczących zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Co więcej § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, określający krąg osób uprawnionych do świadczenia, na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt P 6/06 (Dz. U. Nr 164, poz. 1165) z dniem 14 września 2006 r. utracił moc. Skoro zatem ustawa o Służbie Więziennej w ogóle nie reguluje problematyki zwrotu różnicy w opłatach czynszowych i żądanie T. R. dotyczy sprawy nie podlegającej rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej postępowanie, jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu w trybie art. 105 § 1 kpa. Przedmiot postępowania administracyjnego istnieje bowiem, gdy oprócz innych warunków spełniony jest ten, że w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, T. R. powtórzył zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego, decyzja I jak i II instancji są niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa i wskazywanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Podniósł także, że przy załatwianiu sprawy nie zostały dotrzymane terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. Odpowiadając na skargę, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Na rozprawie skarżący popierał skargę i wyjaśnił, że jego wniosek o zwrot różnicy w opłatach czynszowych dotyczył okresu do 1 stycznia 2007r. tzn. obejmuje okres kiedy obowiązywał § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zwrotu różnicy w opłatach czynszowych (Dz. U. Nr 99, poz. 897 ze zm.) W imieniu Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. nikt się nie stawił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego, a także przepisów prawa materialnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić wówczas, gdy Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została zarówno z naruszeniem przepisów postępowania, jak i z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. uznał, że żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty, bowiem ustawa o Służbie Więziennej w ogóle nie reguluje problematyki zwrotu różnicy w opłatach czynszowych i dlatego postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Stanowisko to nie jest uzasadnione. Ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. z 2002 r. Nr 99 poz. 897 ze zm. ) w rozdziale 6 reguluje szczegółowo uprawnienia funkcjonariuszy tej służby związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych. W myśl art. 85 ust. 1 tej ustawy funkcjonariusz w służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Ustawa przyznaje funkcjonariuszom również inne uprawnienia, w szczególności prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego mieszkania, prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, pomocy finansowej na uzyskanie własnego lokalu mieszkalnego. Do uprawnień funkcjonariuszy Służby Więziennej należy także uprawnienie do zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, choć nie zostało ono wyczerpująco uregulowane w ustawie, lecz jedynie zasygnalizowane w art. 95 ust. 2, udzielającym Ministrowi Sprawiedliwości upoważnienia do unormowania tego zagadnienia w drodze rozporządzenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej oraz z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych. Korzystając z powyższej delegacji Minister Sprawiedliwości w dniu 21 czerwca 2002 r. wydał rozporządzenie w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych ( Dz. U. Nr 99 poz. 897). W ocenie Sądu, nie można zaakceptować stanowiska organów o bezprzedmiotowości postępowania, skoro zarówno art. 95 ust. 2 ustawy, jak i wskazane wyżej rozporządzenie obowiązywały w dacie złożenia przez skarżącego wniosku i regulowały zasady zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Dopiero z dniem 1 stycznia 2007r. rozporządzeniem zmieniającym Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 grudnia 2006 r. ( Dz. U. Nr 251, poz. 1858 ) uchylony został § 3 rozporządzenia określający sposób obliczania świadczenia i termin jego wypłaty, przypadki, w których zwrot różnicy nie przysługuje i wymogi formalne wniosku. Ponieważ jednak skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji sprecyzował swoje żądanie w ten sposób, że wnosił o przyznanie mu różnicy w opłatach za okres od października 2005 r. do chwili, kiedy przepisy wykonawcze dawały taką możliwość i na rozprawie podtrzymał swoje stanowisko wyjaśniając, że jego wniosek obejmował okres do 1 stycznia 2007 r., przedmiotem rozważań Sądu będzie tylko stan prawny obowiązujący w tym okresie. Art. 95 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej stanowi: " Minister Sprawiedliwości w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej oraz z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia, wysokość czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, wysokość opłat dodatkowych oraz zasady zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, uwzględniając w szczególności wysokość czynszu najmu, części składowych czynszu najmu i okoliczności wpływające na jego wysokość, sposób obliczania różnicy w opłatach czynszowych oraz przypadki, w których zwrot nie przysługuje, a także tryb wypłaty tych należności." Analiza przepisów ustawy wskazuje, że podmiotem uprawnionym do zwrotu różnicy w opłatach czynszowych są funkcjonariusze Służby Więziennej, a celem tego uprawnienia jest ułatwienie zaspokojenia uzasadnionych potrzeb mieszkaniowych tym funkcjonariuszom, którzy wynajmują lokale mieszkalne nienależące do zasobu mieszkaniowego Służby Więziennej, i którzy w związku z tym uiszczają czynsz wyższy od czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej. Uprawnienie to ma prowadzić do ujednolicenia zakresu wydatków ponoszonych na cele mieszkaniowe przez funkcjonariuszy opłacających czynsz w różnej wysokości. Wynika stąd, że adresatem tego uprawnienia przyznanego przez ustawodawcę są funkcjonariusze, którzy są najemcami lokali mieszkalnych nienależących do Służby Więziennej i którzy uiszczają z tego tytułu czynsz wyższy od czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej. Takiej wykładni przepisów dokonał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. P.6/06 (OTK-A 2006/8/95). Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny uznał § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych (Dz. U. Nr 99 poz. 897) za niezgodny z art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761, z 2003 r. Nr 90, poz. 844, Nr 142, poz. 1380, Nr 166, poz. 1609 i Nr 210, poz. 2036, z 2004 r. Nr 273, poz. 2703 oraz z 2006 r. Nr 104, poz. 708). W związku z tym wyrokiem przepis utracił moc z dniem 14 września 2006 r. Zakwestionowany przez Trybunał § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowił: "Osoba uprawniona zajmująca lokal mieszkalny wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego oraz stanowiących własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych, niebędący w administracji jednostki organizacyjnej Służby Więziennej, za który obowiązana jest opłacać czynsz, otrzymuje zwrot różnicy w opłatach czynszowych". Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Minister Sprawiedliwości, określając w § 3 ust. 1 rozporządzenia krąg osób uprawnionych do zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, posłużył się kryterium statusu prawnego zajmowanego lokalu, co naruszało zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Rozważane uprawnienie przysługiwało bowiem wyłącznie osobom, które zajmowały lokal mieszkalny wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego oraz stanowiący własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych, niebędący w administracji jednostki organizacyjnej Służby Więziennej. W konsekwencji osoby zajmujące lokale stanowiące własność m.in. osób fizycznych, towarzystw budownictwa społecznego, spółdzielni mieszkaniowych, innych niepaństwowych osób prawnych nie miały prawa do zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Dotyczyło to również osób, które na podstawie decyzji organów Służby Więziennej zajmowały określony lokal stanowiący obecnie własność podmiotów prywatnych - osób fizycznych lub osób prawnych. Zakwestionowany przepis rozporządzenia wprowadzał zatem ograniczenia niedopuszczone przez ustawodawcę i nie służył, zdaniem Trybunału, realizacji celów ustawowych. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, organ błędnie uznał, że skutkiem wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku jest faktyczne pozbawienie funkcjonariuszy SW, którzy są najemcami lokali mieszkalnych nienależących do Służby Więziennej, uprawnienia do zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, a tym samym, że brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, co do którego organ może rozstrzygać co do istoty. Z rozumowaniem przedstawionym w uzasadnieniu decyzji nie można się zgodzić, gdyż jak wskazał TK, uprawnienie funkcjonariuszy SW, którzy są najemcami lokali mieszkalnych nienależących do Służby Więziennej, do zwrotu różnicy w opłatach czynszowych ma przede wszystkim swoje oparcie w przepisie ustawy tj. art. 95 ust. 2. Z brzmienia ustawy wynika, że zwrot tej różnicy stanowi regułę, natomiast wyłączenie tego uprawnienia ma być wyjątkiem. Zatem uznanie przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, że ustawa o Służbie Więziennej w ogóle nie reguluje problematyki zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, co czyni postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym i uzasadnia jego umorzenie, naruszyło art. 95 ust. 2 ustawy, który to uprawnienie przyznaje i doprowadziło także do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.. W rozpoznawanej sprawie, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, okoliczności faktyczne są niesporne i nie budzą żadnych wątpliwości. Wynika z nich niewątpliwie, że skarżący, co do zasady, należy do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, gdyż jest od dnia 3 października 2005 r. najemcą lokalu mieszkalnego nienależącego do Służby Więziennej, gdzie stawka za 1 m - lokalu wg, której obliczany jest czynsz, jest wyższa od stawki ustalonej przez Ministra Sprawiedliwości w § 1 rozporządzenia dla lokali pozostających w administracji jednostki organizacyjnej SW . Skarżący z wnioskiem z o przyznanie zwrotu różnicy w opłatach za okres od października 2005r. wystąpił do swojego przełożonego 1 grudnia 2006 r., gdy obowiązywał jeszcze § 3 ust. 2-6 rozporządzenia określający sposób obliczania wysokości różnicy w opłatach czynszowych, przypadki, kiedy zwrot taki nie przysługuje, sposób składania wniosku i zasady wypłaty tego świadczenia. Jak trafnie wskazał skarżący, jego roszczenie o wypłatę świadczenia nie było przedawnione, gdyż zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Brak więc było jakichkolwiek przeszkód do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego, w oparciu o stan prawny istniejący w okresie, którego wniosek dotyczył. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ) i c ) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien ocenić, czy skarżący spełnia przesłanki do przyznania mu wnioskowanego świadczenia i jeżeli tak, wyliczyć jego wysokość. B.C.