III SA/Łd 332/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – III Wydział w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie: Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Protokolant: Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela oddala skargę. W dniu 6 czerwca 2007r. Prezydent Miasta Ł. wystawił tytuł wykonawczy dotyczący obowiązku zapłacenia przez M. Z. opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 121.21,20 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Podstawą prawną tego obowiązku było zezwolenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [....] Tytuł ten został skierowany do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. W dniu 6 czerwca 2007r. M. Z. zgłosił zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego podnosząc, iż nastąpiło przedawnienie wykonania obowiązku. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. przesłał zarzuty M. Z. Prezydentowi Miasta Ł. w celu zajęcia stanowiska przez wierzyciela. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 34 § 1 i 2 w związku z art.18 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 229 z 2005r. poz.1954 z późn. zm.) oraz art.124 kpa uznał zarzuty M. Z za nieuzasadnione. W uzasadnieniu podniesiono, iż przepisy ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 204 z 2004r. poz.2086 z późn. zm.), w dniu wymagalności opłat nie przewidywały terminów przedawnienia. Nie ma również żadnych podstaw do stosowania przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących terminów przedawnienia. W związku z czym zarzut przedawnienia podniesiony przez M. Z. nie jest zasadny. Na wymienione postanowienie zażalenie wniósł M. Z. podnosząc, iż zobowiązanie uległo przedawnieniu gdyż upłynął okres 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego w którym opłata winna zostać uiszczona. Taki termin przedawnienia przewiduje przepis art.40d ust.3 ustawy z 21 marca 1985r. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art.138 § 2 w związku z art.144, 107 § 1 i 126 kpa, art.18 i 33 pkt.1 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 229 z 2005r. poz.1954 z późn. zm.) i art. 1 ust.1 ustawy z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. nr 79 z 2001r. poz.856 z późn. zm.) uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż nie mają tu zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące przedawnienia, gdyż dotyczą one prawa prywatnego a nie publicznego. Termin przedawnienia dla opłat za zajęcie pasa drogowego reguluje art.40d ust.3 ustawy z 21 marca 1985r., który przewiduje termin 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym opłata winna zostać uiszczona. Przepis ten wszedł w życie w dniu 4 października 2005r. i ,w ocenie organu odwoławczego, dotyczy on także opłat ustalonych przed tym dniem. Organ administracji nie załączył zarzutów M. Z. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien rozważyć zasadność uwzględnienia zarzutu przedawnienia. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art.34 § 1 i 2 w związku z art.18 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 229 z 2005r. poz.1954 z późn. zm.) oraz art.124 kpa uznał zarzuty M. Z. za nieuzasadnione. W uzasadnieniu podniesiono, iż przepis art.40d ust.3 ustawy z 21 marca 1985r., który wprowadził 5-letni termin przedawnienia, nie ma zastosowania do opłaty objętej tytułem wykonawczym. W dacie powstania obowiązku uiszczenia opłaty przepis ten nie obowiązywał. Ma on zastosowanie tylko do obowiązku uiszczenia opłat, które powstały po 4 października 2005r. Skoro art.40d ust.3 ustawy z 21 marca 1985r. nie ma zastosowania do opłat co do których obowiązek ich uiszczenia powstał przed 4 października 2005r. to nie nastąpiło przedawnienie obowiązku M. Z. Na wymienione postanowienie zażalenie wniósł M. Z. podnosząc, iż art.40d ust.3 ustawy z 21 marca 1985r. ma zastosowanie do obowiązku uiszczenia opłaty powstałej przed 4 października 2005r. Pogląd taki wyraziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w postanowieniu z [...]r. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art.138 § 2 w związku z art.144 i 126 kpa, art.17, 18, 23 § 1 i 3, 33 pkt.1 i 34 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 229 z 2005r. poz.1954 z późn. zm.), art. 1 ust.1 ustawy z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. nr 79 z 2001r. poz.856 z późn. zm.) i art.1 pkt.5 i art.5 ustawy z 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw(Dz.U. nr 179 poz.1486) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż przepis art.40d ust.3 ustawy z 21 marca 1985r. wszedł w życie w dniu 4 października 2005r. W dacie powstania obowiązku uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego tzn. w 2007r. przepis ten nie obowiązywał. W związku z czym 5-letni termin przedawnienia nie ma zastosowania do obowiązku uiszczenia opłaty przez M. Z. Organ odwoławczy nie podzielił poglądy wyrażonego w postanowieniu z 3 stycznia 2008r. gdyż pomija on kwestie związane z pewnością obrotu i równą pozycją wierzyciela oraz dłużnika w dniu ustalenie określonego obowiązku. Nawet gdyby przyjąć, iż przepis art. 40d ust.3 ustawy z 21 marca 1985r. dotyczył obowiązków powstałych przed 4 października 2005r. to i tak początkiem biegu terminu przedawnienia winien być 4 października 2005r. Obowiązek M. Z. nie uległby zatem przedawnieniu. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na wymienione postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi złożył M. Z. podnosząc, iż obowiązek uiszczenia przez niego opłaty za zajęcie pasa drogowego uległ przedawnieniu. Do obowiązku tego ma bowiem zastosowanie przepis art.40d ust.3 ustawy z 21 marca 1985r. określający 5-letni termin przedawnienia. Pogląd taki został wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w postanowieniu z dnia [...]r. Zaskarżone postanowienie przyjęło natomiast zupełnie przeciwny pogląd co jest rzeczą niezrozumiałą. W konkluzji skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga M. Z. nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi): 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Badając legalność zaskarżonego aktu sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie kwestionowanego aktu. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest stanowisko wierzyciela w przedmiocie zarzutów zgłoszonych przez skarżącego. Zgodnie z treścią art. 33 pkt.1 ustawy z z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 36 z 1991r. poz. 161 z późn. zm.) podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. W myśl art. 34 § 1 wymienionej ustawy zarzuty zgłoszone na podstawie art.33 pkt.1-7,9 i 10 organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym, że w zakresie zarzutów, o których mowa w art.33 pkt.1-5 wypowiedź wierzyciela dla organu egzekucyjnego jest wiążąca. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 204 z 2004r. poz.2086 z późn. zm.). Treść przepisu art.40d wymienionej ustawy, obowiązująca do dnia 3 października 2005r., brzmiała następująco: 1. w przypadku nieterminowego uiszczenia opłat określonych w art.13 ust.1 pkt.2 i art.40 ust.3 a także opłat wynikających z umów zawieranych zgodnie z art.22 ust.2 i art.39 ust.7, pobiera się odsetki ustawowe. 2. opłaty i kary nieuiszczone w terminie podlegają wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawą z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 179 poz.1486) do art.40d ustawy z 21 marca 1985r. dodano ustęp 3 o następującym brzmieniu: obowiązek uiszczenia opłat określonych w art.13 ust.1 pkt.2, art.,13f ust.1 i art.40 ust.3 oraz kar pieniężnych określonych w art.13g ust.1, art.29a ust.1 i 2 oraz w art.40 ust.12 przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Ustawa z 29 lipca 2005r. weszła w życie z dniem 4 października 2005r. Przedmiotem zarzutu skarżącego jest kwestia przedawnienia obowiązku uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Należy zaznaczyć, iż obowiązek uiszczenia tej opłaty został nałożony decyzją Prezydenta Ł. z dnia [...] na spółkę jawną "A.", której jednym z dwóch wspólników był M. Z. Opłata ta nie została dotychczas uiszczona. W 2000r. spółka została rozwiązana i wykreślona z rejestru handlowego. W myśl art.83 Kodeksu spółek handlowych (a wcześniej art.138 Kodeksu handlowego) każdy ze wspólników jawnych odpowiada solidarnie całym swym majątkiem za długi spółki, także po jej likwidacji i rozwiązaniu. Analiza przepisu art.40d ustawy z 21 marca 1985r., w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 października 2005r., wskazuje, iż do tego dnia nie było żadnego terminu przedawnienia obowiązku uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wierzyciel w każdym czasie mógł dochodzić realizacji tego obowiązku. Z dniem 4 października 2005r. wprowadzono pięcioletni termin przedawnienia obowiązku uiszczenia takiej opłaty, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty winny zostać uiszczone. Ustawa z 29 lipca 1985r. nie zawiera przepisów przejściowych. W związku z czym powstaje pytanie do jakich opłat ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia a mianowicie czy tylko do opłat, których obowiązek uiszczenia powstał po 3 października 2005r. czy też także do zobowiązań powstałych przed 4 października 2005r. Sąd w obecnym składzie uznał, iż skoro w ustawie z 29 lipca 1985r. brak jest przepisów intertemporalnych to należy przyjąć, iż przepis art.40d ust.3 dotyczy wszystkich zobowiązań zarówno powstałych przed dniem 4 października 2005r., których skutki trwają nadal, jak i do zobowiązań powstałych po tym dniu. Taka interpretacja kwestii obowiązywania aktu prawnego, kiedy ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych, została wyrażona w uchwale NSA z 10 IV 2006r. w spr. I OPS 1/06 (ONSAiWSA nr 3 z 2006r. poz.71), wyroku NSA z 10 IX 2008r. w spr. II GSK 157/08 (nie publikowany), wyroku NSA z 4 IV 2008r. w spr. II GSK 218/08( nie publikowany) oraz w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 XII 2007r. w spr. P 43/07( OTK-A nr 11 z 2007r. poz.155). Zasadnicze znaczeni w niniejszej sprawie ma kwestia ustalenia początku biegu 5-letniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art.40d ust.3, w stosunku do zobowiązań powstałych przed 4 października 2005r. W szczególności chodzi o to czy termin ten winien rozpocząć bieg od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty powinny zostać uiszczone (w przypadku skarżącego od 31 grudnia 1997r.) czy też od dnia wejścia w życie ustawy z 29 lipca 2005r. (tzn. od 4 października 2005r.). W przekonaniu sądu w sytuacji gdy ustawa z 29 lipca 2005r. nie zawiera przepisów przejściowych to kwestia rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia powinna być tak interpretowana, aby nowa regulacja prawna obciążała proporcjonalnie wszystkich adresatów nowych przepisów. Obowiązki związane ze zmianą prawa winny obciążać w miarę równo wszystkie strony (a więc wierzyciela i dłużnika). Do dnia 3 października 2005r. wierzyciel, co do obowiązku uiszczenia opłat za zajęcie pasa drogowego, był w korzystnej sytuacji gdyż zobowiązanie nie ulegało przedawnieniu. Wierzyciel nie musiał się spieszyć z egzekucją należności, gdyż wiedział, że nie obowiązywały żadne terminy przedawnienia. Z dniem 4 października 2005r. wszedł w życie przepis ustanawiający 5-letni termin przedawnienia. Wierzyciel został zatem niejako "zaskoczony" wprowadzeniem niekorzystnego dla niego rozwiązania prawnego. Okres vacatio legis był bardzo krótki (14 dni). Skoro z dniem 4 października 2005r. wprowadzono niekorzystne dla wierzyciela uregulowanie prawne to powinien on mieć czas aby wyegzekwować należności nie uiszczone przez dłużnika przed tym dniem. Dlatego też w ocenie sądu, 5-letni termin przedawnienia winien liczyć się od dnia wejścia w życie przepisu art.40 d ust.3 tzn. od 4 października 2005r. Interpretacja przedstawiona przez stronę skarżącą (obowiązek uiszczenia opłaty powstał w 1997r. a więc przedawnił się w 2002r.), w ocenie sądu, jest nie do przyjęcia. Takie rozwiązanie byłoby nieuzasadnionym uprzywilejowaniem dłużnika, który przez wiele lat unikał zapłaty należnego zobowiązania i jednocześnie byłoby rażąco krzywdzące dla wierzyciela. Oznaczałoby to, iż 5-letni termin przedawnienia rozpocząłby się i zakończył jeszcze przed wejściem w życie przepisu art.40 d ust.3. Przepisy ustawy z 29 lipca 2005r. działałyby zatem wstecz. W przekonaniu sądu nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do odstąpienia od zasady lex retro non agit. Odstąpienie od tej zasady jest dopuszczalne tylko wtedy gdy przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej i jednocześnie realizacja ta nie jest możliwa bez dopuszczenia wstecznego działania prawa. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem sądu, taka sytuacja nie ma miejsca. Podobny problem powstał w związku z wprowadzeniem 3-letniego terminu z art.2652 Kodeksu celnego. Wymieniony przepis wszedł w życie w dniu 21 maja 1999r. i wprowadził 3-letni termin do żądania wznowienie postępowania bądź stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z czym powstała wątpliwość od kiedy należy liczyć bieg tego terminu a mianowicie czy od dnia wejścia w życie art.2652 Kodeksu celnego(tzn. od 21 maja 1999r.) czy też od dnia powstania długu celnego powstałego przed 21 maja 1999r. Ostatecznie kwestię tę przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lutego 2003r. w spr.V SA 753/02(Palestra nr 1 z 2004r. str.229), iż bieg terminu należy liczyć od dnia wejścia w życie przepisu art.2652 Kodeksu celnego (tzn. od 21 maja 1999r.) a nie od dnia powstania długu celnego przed 21 maja 1999r. Wprawdzie wymieniony problem dotyczył prawa celnego lecz przyjęty wówczas tok rozumowania należy również przyjąć przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Reasumując sąd uznał, iż skarga M. Z. nie jest zasadna. Organy administracji słusznie uznały, iż nie nastąpiło przedawnienie obowiązku uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie poglądu, iż 5-letni termin przedawnienia winien rozpocząć bieg w dniu 4 października 2005r., w równym stopniu uwzględnia interesy obu stron (tzn. wierzyciela i dłużnika). Daje bowiem czas wierzycielowi na wyegzekwowanie należności a jednocześnie gwarantuje dłużnikowi, iż jego zobowiązanie ulegnie przedawnieniu jeżeli organ administracji nie wyegzekwuje zobowiązania w terminie 5 lat. Taka interpretacja nie stwarza uprzywilejowanej pozycji jednej ze stron z pokrzywdzeniem drugiej strony. Podobny pogląd dotyczący początku biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art.40d ust.3 ustawy z 21 marca 1985r. wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku w spr. III SA/Łd 392/08 z 9 grudnia 2008r. (nie publikowany). Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd oddalił skargę M. Z. W ocenie sądu, dla oceny zasadności skargi, nie ma znaczenia pogląd wyrażony przez organ odwoławczy w postanowieniu z dnia [...]. nr [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia wyrażono pogląd, iż zarzut przedawnienia winien zostać uwzględniony. W ocenie sądu pogląd ten nie jest zasadny. Pomija on bowiem kwestię pewności obrotu prawnego oraz kwestię równości stron przy interpretacji nowej regulacji prawnej. W związku z czym sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w wymienionym postanowieniu. Dodać należy, iż postępowanie administracyjne dotyczyło jedynie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów, a przedmiotem zarzutu była tylko kwestia przedawnienia. Jest to postępowanie "wpadkowe" w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. W związku z czym wierzyciel miał obowiązek wypowiedzieć się jedynie w kwestii przedawnienia a nie rozstrzygać inne kwestie jak np. umorzenia postępowania egzekucyjnego o co wnosił skarżący w zażaleniu. a.ł.