III SA/Łd 337/10

Dnia 28 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 roku sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 64 § 2 i art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a., Wojewoda Ł. stwierdził niedopuszczalność odwołania J. K. pełnomocnika W. K. - od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], o wymeldowaniu W. K. z pobytu stałego w lokalu przy [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu [...] r. M. T. i D.P. – właściciele nieruchomości wystąpili z wnioskiem o wymeldowanie z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] W. K. Ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, w szczególności z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Powiecie Ł. Wschodnim z dnia [...] r. wynika, że W.K. jest osobą z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymagającą pomocy innych osób. W piśmie z dnia [...] r. J. K. poinformował, że jest opiekunem W. K., który do [...] r. przebywa na rehabilitacji i dlatego nie może go wymeldować. Matka W. K. – J. K. zeznała, że syn jest osobą niepełnosprawną od urodzenia i nie może sam wykonywać żadnych czynności. Nie ma ustanowionego przez sąd opiekuna prawnego. Opiekuje się nim drugi syn – J. K., z którym zamieszkuje w wynajętym mieszkaniu. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że budynek przy ul. [...] został opróżniony z mebli, sprzętu i rzeczy osobistych. W. K. nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu od 2008 r. J. K. oddał właścicielowi klucze do budynku w grudniu 2008 r. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Z. orzekł o wymeldowaniu W. K. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie, w imieniu brata, wniósł J. K. Podniósł, że brat do [...] r. przebywał na leczeniu i nie mógł być obecny w lokalu przy ul. [...] podczas oględzin w dniu [...] r. Ponadto podał, że W. K. został zmuszony do przebywania poza mieszkaniem na ul. [...], ponieważ zmieniono zamki i uniemożliwiono mu powrót. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda Ł. stwierdził niedopuszczalność odwołania J. K. pełnomocnika W. K. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, powołując się na treść art. 63 k.p.a. oraz art. 32 i 33 k.p.a., że z uwagi na to, iż J. K. nie dołączył do odwołania pełnomocnictwa, upoważniającego go do reprezentowania brata W.K., organ odwoławczy pismem z dnia [...] r., na podstawie art. 64 § 2 Kpa. w związku z art. 33 § 3 Kpa., wezwał J.K., w terminie siedmiu dni, do przedstawienia oryginału udzielonego pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu. Ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji wynika, że wezwanie to zostało J. K. skutecznie doręczone w dniu 29 marca 2010 r. (wezwanie to J.K. pokwitował osobiście czytelnym podpisem). Zatem siedmiodniowy termin, przewidziany w art. 64 § 2 Kpa., do usunięcia omawianego braku formalnego biegł dla J. K. od dnia 30 marca 2010 r. i upłynął w dniu 6 kwietnia 2010 r. Nieusunięcie przez J. K. wskazanego braku formalnego odwołania spowodowało pozostawienie go bez rozpoznania, co stanowi jedną z postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. K. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia. W uzasadnieniu wskazał, że jest osobą nie mogącą złożyć podpisu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł.wnosił o jej oddalenie. Zarządzeniem z dnia 4 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 46 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznał J. K. za osobę upoważnioną do podpisania skargi W. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia), a sąd rozpatrując skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w przedmiocie niedopuszczalności odwołania sporządzonego i wniesionego przez J. K. w imieniu strony postępowania administracyjnego – W. K. w sprawie o jego wymeldowanie z miejsca pobytu stałego. Badając legalność zaskarżonego aktu sąd stwierdził naruszenie przez organ administracji przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewody Ł. stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wskazać należy, iż organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu jest zobowiązany do dokonania tzw. wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia. Kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Wojewoda Ł. dokonując wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia uznał, że odwołanie wniesione w imieniu W. K. przez pełnomocnika J.K. jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powyższego wynika, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia, który przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie zatem jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno – techniczną, czynność cywilną (patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, 11 wydanie, Warszawa 2011, str. 502). W niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione od decyzji organu I instancji, od której przysługuje środek zaskarżenia, a więc spełniona została przesłanka dopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Natomiast możliwość wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych następuje w sytuacji wniesienia odwołania przez podmiot niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Pierwsza sytuacja obejmuje przypadki, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Przy czym, w razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie (patrz wyżej powołany Komentarz). Niewątpliwie żadna ze wskazanych wyżej sytuacji nie zaistniała w niniejszej sprawie. Bezsporne jest, że adresatem decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] był W.K. A zatem podmiotem legitymowanym do wniesienia odwołania na powyższą decyzję był W. K. Zauważyć przy tym należy, że każde podanie, w tym także odwołanie, może być wniesione przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.), będącego osobą fizyczną posiadającą pełną zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.), przy czym pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub ustnie do protokołu i dołączone do akt w oryginale lub urzędowo poświadczonym odpisie (art. 33 § 2 i 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione w imieniu W.K., a więc podmiotu legitymowanego do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Z., przez J. K. Było ono jednak dotknięte brakiem formalnym, gdyż J.K., który podpisał odwołanie w imieniu brata, nie załączył do akt sprawy pełnomocnictwa, do czego był obowiązany stosownie do treści art. 33 § 3 k.p.a. Powyższe uchybienie powodowało powstanie po stronie organu administracyjnego obowiązku wezwania pełnomocnika strony postępowania do jego usunięcia przez nadesłanie pełnomocnictwa. Organ II instancji wezwał J. K. do nadesłania w terminie 7 dni oryginału pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu, z którego wynikałoby, iż jest on umocowany do działania w imieniu W. K., z pouczeniem, że nieusunięcie w wyznaczonym terminie braków spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Mimo upływu wyznaczonego terminu pełnomocnictwo nie zostało złożone przez J. K. W tym miejscu wskazać należy, że jeżeli pełnomocnik pomimo wezwania nie złożył pełnomocnictwa lub jeśli organ powziął ewentualne wątpliwości dotyczące zakresu przedłożonego na jego wezwanie pełnomocnictwa, to powinien był podjąć czynności skutkujące wezwaniem samej strony do podpisania odwołania w terminie i pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W niniejszej sprawie niewątpliwe jest, iż wnoszący odwołanie J. K. nie czynił tego we własnym imieniu, lecz w imieniu brata W.K. W takiej sytuacji zawsze pamiętać należy, że odwołanie składa strona jedynie działająca przez pełnomocnika, wobec czego niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem samej strony, w tym wypadku W. K. do podpisania odwołania lub ewentualnie potwierdzenia czynności podjętych przez pełnomocnika, tj. sporządzenia i podpisania w jego imieniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Z. Uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne, stąd przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Podkreślenia wymaga, iż zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika. Zgodnie zaś z zasadami wyrażonymi w Kodeksie cywilnym w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2006 r., II OSK 941/05, Lex nr 275483). W niniejszej sprawie, wobec powyższego, nieprawidłowe było w takiej sytuacji wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, jako wniesionego przez osobę niemającą legitymacji, skoro z treści odwołania jasno wynikało, że J. K. nie wnosił go w imieniu własnym. Organ odwoławczy powinien zatem podjąć czynności skutkujące wezwaniem samej strony do podpisania odwołania w terminie i pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W ocenie Sądu, nie można zatem uznać za prawidłowe wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, bez uprzedniego wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych złożonego przez nią środka zaskarżenia. Oznacza to, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż istotą postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym kontekście wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., tj. postanowienia o charakterze procesowym, powinno nastąpić jedynie w tych stanach faktycznych, w których nie ma prawnych możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2001r. sygn. akt IV SA 786/99). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, iż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien mieć na względzie uwagi zawarte w niniejszym wyroku oraz dokonać wyczerpujących ustaleń co do okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto organ powinien mieć na względzie treść art. 140 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Stosownie zaś do treści art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności, orzekanie w trybie art. 152 p.p.s.a. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd uznał za bezprzedmiotowe. t.p.