III SA/Łd 34/19

Dnia 28 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 roku sprawy ze skargi A. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. M. z dnia [...], nr [...]. III SA/Łd 34/19 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówi A. B. umorzenia zadłużenia z tytułu składek. Organ administracji pomimo stwierdzenia wystąpienia stanu nieściągalności wynikającego z art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.) [dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych], wobec oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości, uznał, że w sprawie nie wystąpiła jednak przesłanka umorzenia należności z tytułu składki. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, zaniechanie działania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej, błędne przyjęcie, że nie zostały wykazane przesłanki umorzenia. Skarżący zarzucił nieobiektywną oraz wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego nie została nadana właściwa waga przedstawionym dokumentom i wyjaśnieniom – zwłaszcza postanowieniu o oddaleniu wniosku o ogłoszenie upadłości obejmującej likwidację majątku dłużnika. W ocenie skarżącego sytuacja, w której się znajduje, jednoznacznie wskazuje na brak możliwości zapłaty ciążących zobowiązań bez znacznego uszczerbku sytuacji finansowej. Wraz z żoną pozostaje na utrzymaniu najbliższej rodziny i zamieszkuje w domu stanowiącym własność szwagra. Sytuacja ekonomiczna skarżącego nie rokuje spłaty zobowiązań nawet w układzie ratalnym. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i odmówił umorzenia. Wyrokiem z 26.10.2017 r., III SA/Łd 749 /17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Zakładu z [...] r. o odmowie umorzenia. Sąd stwierdził, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek dotyczyć może tylko należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalnym jest objęcie tym postępowaniem należności, które wygasły wskutek przedawnienia. Stwierdzenie przedawnienia należności z tytułu składek uniemożliwia prowadzenie postępowania o ich umorzenie. Sąd zarzucił, że w kwestii ewentualnego przedawnienia należności organ w ogóle się nie odniósł, chociaż należności, których dotyczy zaskarżona decyzja obejmują okresy 09.1999 r. do 09.2012 r. Obowiązkiem organu administracji było w tej sytuacji zgromadzenie w aktach dokumentacji dotyczącej wysokości należności z omawianego tytułu, których umorzenia skarżący się domaga, odzwierciedlających zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia, w tym przebieg podejmowanych czynności egzekucyjnych w zakresie wystawianych tytułów wykonawczych celem skontrolowania (również przez sąd) prawidłowości ustalenia, czy uległy przedawnieniu. Brak takich ustaleń popartych dokumentami w aktach sprawy oznacza, że nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny. Podkreślono, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jakich należności i za jakie okresy dotyczą postępowania egzekucyjne. Sąd zarzucił również, że Zakład nie przeprowadził analizy sytuacji materialnej skarżącego uwzględniającej możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb. Nie ustalił prawidłowo możliwości finansowych skarżącego i nie skonfrontował sytuacji materialnej skarżącego z wysokością zaległości i nie rozważył w dostatecznym stopniu, czy spełnia przesłanki określone w art. 28 ust. 3-3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) [dalej: rozporządzenie]. Rozpoznając ponownie sprawę organ wyjaśnił, że przedmiotem zaskarżonej decyzji była odmowa umorzenia należności z tytułu składek w kwocie 361.050,79 zł. Od części należności zabezpieczonych ustawowym prawem zastawu organ omyłkowo wyliczył odsetki za zwłokę na dzień wpływu podania o umorzenia, zamiast na dzień ich przedawnienia. Skutkiem tego była błędna odmowa umorzenia odsetek przedawnionych w kwocie 14.528,00 zł. Należności przedawnione nie podlegają bowiem umorzeniu. Natomiast okres zadłużenia i kwota należności głównej zostały w decyzji pierwszej instancji wskazane prawidłowo. Ze względu na to, że odsetki za zwłokę stanowią należność uboczną, kwota i okres zadłużenia głównego zostały wskazane prawidłowo, a pomyłka organu pierwszej instancji dotyczyła kwoty, która procentowo stanowiła 4,02% odmawianej łącznej kwoty umorzenia, zdaniem organu drugiej instancji powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Dalej organ odwoławczy wskazał, ze zgodnie z wyrokiem WSA na wstępie rozpatrywanej sprawy konieczne jest ustalenie na dzień wydania decyzji wymagalności zadłużenia za okresy 09.1999-09.2012 r. objęte decyzją organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym do 31.12.2011 r., należności z tytułu składek ubezpieczeniowych przedawniają się po upływie 10 lat, licząc od dnia ich wymagalności, z możliwością zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Natomiast zgodnie z art. 24 w/w ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w brzmieniu obowiązującym od 01.01.2012 r., należności z tytułu składek ubezpieczeniowych przedawniają się po upływie 5 lat, z możliwością zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Do należności, dla których bieg przedawnienia rozpoczął się przed 01.01.2012 r. stosuje się 5-letni okres przedawnienia liczony od 01.01.2012 r., chyba że przedawnienie zgodnie z przepisami obowiązującymi do 31.12.2011r. nastąpiłoby wcześniej. Organ wyjaśnił, że zaległościami, które nie przedawniły się z uwagi na podjęte działania powodujące zawieszenie biegu terminu przedawnienia jest okres: 09-12.1999 r., 03.2000-01.2002 r., 10.2002 r., 02-04.2003 r., 09-12.2003 r., 02-04.2004 r., 06.2004-09.2004 r., 11.2004-12.2004 r., 04.2005-08.2006 r., 04.2012-09.2012 r. z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, 09-12.1999 r., 11.2001-01.2002 r., 10.2002 r., 02-04.2003 r., 09-12.2003 r., 02-04.2004 r., 06-09.2004 r., ll-12.2004 r., 04.2005-08.2006 r. i 04.2012-09.2012 r. z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych oraz 09.1999-05.2000 r., 10.2002 r., 02-03.2003 r., 09-12.2003 r., 02-04.2004 r., 06-.09.2004 r., ll-12.2004 r., 04.2005-06.2006 r. i 04.2012-09.2012 r. z tytułu składek Fundusz Pracy i FGŚP. Czynnościami, które przerwały bieg przedawnienia – zdaniem organu - były: prowadzone postępowanie restrukturyzacyjne od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania decyzji o zakończeniu restrukturyzacji (art. 14 ust. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców). Bieg terminu przedawnienia na okres od 15.11.2002 r. do 27.02.2004 r. został zawieszony wyłącznie do należności podlegających restrukturyzacji określonych w decyzji o warunkach restrukturyzacji, tj. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika za miesiące 09-12.1999 r. i na Fundusz Pracy i FGŚP z tytułu składek za miesiące: 09- 12.1999r., 03-05.2000 r.; wydana 11.03.2008 r. decyzja w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek znak [...] (prawomocna od 12.04.2008 r.) ustalająca obowiązek i kwotę składek ubezpieczeniowych. Na jej podstawie nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia na okres od 12.03.2008 r. do 12.04.2008 r. z tytułu zadłużenia za miesiące: 09-12.1999 r., 03.2000-01.2002 r., 10.2002 r., 02.2003-04.2003 r., 09-12.2003 r., 02-04.2004 r., 06-09.2004 r., 11-12.2004 r., 04.2005-08.2006 r.; - wszczęte 15.04.2016 r. z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek i wydana 05.05.2016 r. decyzja (prawomocna od 06.06.2016 r.) ustalająca obowiązek i kwotę składek ubezpieczeniowych. Przedmiotowe postępowanie zawiesiło bieg terminu przedawnienia na okres od 15.04.2016 r. do 06.06.2016 r. z tytułu zadłużenia za m-ce: 09-12.1999 r., 03.2000-01.2002 r., 10.2002 r., 02.2003-04.2003 r., 09-12.2003 r., 02-04.2004 r., 06-09.2004 r., ll-12.2004 r., 04.2005-08.2006 r., 04- 09.2012 r.; - prowadzone postępowanie egzekucyjne w zakresie składek za okres: 09.1999-12.1999 r., 03.2000-01.2002 r, 10.2002 r., 02-04.2003 r., 09-12.2003 r., 02-04.2004 r., 06-09.2004 r., 04.2005-08.2006 r., 04-09.2012 r., które zawiesiło bieg terminu przedawnienia zgodnie z tabelą obejmującą okres zaległości, nr administracyjnego tytułu wykonawczego, datę jego wystawienia, datę doręczenia upomnienia i datę doręczenia tytułu wykonawczego stanowiącą część akt sprawy. Zaległościami, które nie przedawniły się z uwagi na dokonane zabezpieczenia na majątku ruchomym, które mogą być jedynie egzekwowane z przedmiotu zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek liczonych do dnia przedawnienia są: - składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres: 01.2000-11.2001 r., 04.2000-12.2001 r., 02.2002-09.2002 r., 05.2003-08.2003 r., 05.2004 r., 10.2004 r., 03.2005 r.; - składki na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres: 01-06.2000 r., 07-08.2001 r., 10.2001 r., 02-09.2002 r., 05-08.2003 r., 05.2004 r., 10.2004 r.; - składki na Fundusz Pracy i FGŚP za okres: 01-02.2000 r., 05.2001 r., 03-09.2002 r., 04-08.2003 r., 05.2004 r., 10.2004 r. Organ wyjaśnił, że zabezpieczenia zaległości na majątku ruchomym skarżącego dokonano na podstawie decyzji z 11.03.2008 r. i 05.05.2016 r. Dalej organ wskazał, że nałożenie na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. W przeciwnym wypadku strona powinna się liczyć z negatywnymi dla siebie wnioskami organu prowadzącego postępowanie. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści w/w przepisu nie da się wyprowadzić konkluzji, iż to organ administracji zobowiązany jest do poszukiwania środków dowodowych, w sytuacji gdy strona - mimo wezwania - takich dowodów nie przedstawiła. Opisując stan majątkowy skarżącego organ odwołał się do informacji podanych przez samego zainteresowanego. Wynikało z nich, że pozostaje na utrzymaniu syna. Skarżący i jego żona nie uzyskują żadnych dochodów. Skarżący nie ma żadnego majątku. Od 01.11.2016 r. nie prowadzi działalności gospodarczej, której przedmiotem była produkcja mebli kuchennych. Z oświadczenia o stanie majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z 13.03.2018 r. wynikało, że skarżący ma długi z tytułu podatków na kwotę około 562.000 zł. Wskazał, że ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem tytułu opłat eksploatacyjnych w kwocie około 400,00 zł, kosztów leczenia w kwocie około 600,00 zł i kosztów wyżywienia w kwocie około 600,00 zł. Poinformował, że wraz z żoną pozostaje na utrzymaniu syna i zamieszkuje w domu będącym własnością brata żony na podstawie umowy użyczenia. Pomimo wezwania nie przedstawił dokumentacji potwierdzającej posiadanie zadłużenia wobec innych wierzycieli i nie przekazał informacji czy zadłużenie jest spłacane. Nie przedstawił również umowy użyczenia domu oraz nie wskazał źródła i wysokości dochodów osiąganych przez syna, na którego - jak stwierdził - jest utrzymaniu, gdyż rodzina nie wyraziła zgody na udostępnienie jakichkolwiek danych dotyczących ich dochodów, a ponadto syn nie jest stroną postępowania. Z kolei umowa użyczenia mieszkania ma – jak wyjaśnił skarżący - formę ustną. Skarżący powołał się na problemy zdrowotne, gdyż zgodnie z kartą leczenia szpitalnego z 31.01.2018 r. w wyniku upadku złamał przedramię. Z kolei z wcześniejszego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej z 07.02.2017 r. wynikało, że dokonywał spłaty zadłużenia z tytułu kredytów w miesięcznych ratach w wysokości 1.600,00 zł. Natomiast z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej z 21.09.2016 r. wynikało, że utrzymywał się z działalności gospodarczej, ponosił stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem w kwocie 1.400,00 zł oraz spłacał zadłużenie z tytułu kredytów i podatków w wysokości 3.600,00 zł miesięczne. Z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. z 02.02.2018 r. wynikało, że 27.08.2015 r. poborca skarbowy dokonał zajęcia pojazdu marki Mercedes Benz410D i Volkswagen LT 2,8 o wartości około 18.000,00 zł i zajął rachunki bankowe. Na samochodzie marki Volkswagen LT 2,8 ustanowiony został na rzecz Zakładu zastaw skarbowy. Dnia 14.10.2016 r. skarżący sprzedał zajęte przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. samochody, w związku z czym Naczelnik pismem z 11.12.2017 r. złożył zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej w R. o uzasadnionym popełnieniu przestępstwa. Samochody zostały sprzedane za łączna kwotę 14.231,00 zł J. B. prowadzącemu od 14.09.2016 r. w przeważającej części działalność gospodarczą w zakresie produkcji mebli kuchennych. Postanowieniem Sądu Rejonowego V Wydziału Gospodarczego w P. T.. z 25.08.2014 r., [...] oddalony został na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy - Prawo upadłościowe wniosek wierzyciela Skarbu Państwa - Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. o ogłoszenie upadłości skarżącego ze względu na brak środków wystarczających do przeprowadzenia postępowania upadłościowego. Sąd nie stwierdził posiadania przez skarżącego składników majątkowych, środków pieniężnych ani łatwo zbywalnych ruchomości, które pozwoliłyby na przeprowadzenie postępowania upadłościowego. Przeciwko skarżącemu z tytułu nieopłaconych składek prowadzona jest egzekucja administracyjna przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. Biorąc pod uwagę opisany stan faktyczny organ odwoławczy stwierdził, że należy zgodzić się z organem pierwszej instancji, że w przypadku skarżącego wystąpiła sytuacja określona przepisem art. 28 ust. 3 pkt. 2, gdyż sąd oddalił wniosek wierzyciela o ogłoszenie upadłości z przyczyn, o których mowa w art. 13 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy - Prawo upadłościowe. Majątek skarżącego, jak wynika z postanowienia sądu, nie wystarczał na zaspokojenie kosztów postępowania upadłościowego. Dalej organ zauważył, że w świetle oceny prawnej WSA w Łodzi należało w przypadku skarżącego rozważyć, czy w sprawie spełnione są przesłanki umorzenia zaległych należności składkowych, określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31.07.2003 r. Na podstawie przepisów rozporządzenia organ stwierdził, że skarżący znajduje się w sytuacji, w której spłata zadłużenia pociągnęłaby dla niego zbyt ciężkie skutki, w postaci braku możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przy braku uzyskiwania dochodów stwierdzić w sprawie zachodzi przesłanka umorzenia należności, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia. Pomimo jednak stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki umorzenia należności z tytułu składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych postanowił odmówić umorzenia należności z tytułu składek. Organ wyjaśnił, że oddalenie przez sąd wniosku o upadłość skarżącego, ze względu na brak środków wystarczających do przeprowadzenia postępowania upadłościowego, nie zobowiązuje organu do umorzenia należności składkowych, zwłaszcza w sytuacji dostrzeżonej przez organ możliwości wyegzekwowania zaległych składek. Upadłość dłużnika nie jest bowiem celem samym w sobie, a postępowanie to prowadzi się wtedy, gdy jest szansa na ochronę interesów wierzycieli. Dowód ten nie korzysta z przymiotu "szczególnej wagi, a jego oceny dokonuje się na gruncie całości zebranego materiału dowodowego. Również brak uzyskiwania przez skarżącego dochodów nie obliguje organu do umorzenia należności z tytułu składek, zwłaszcza w sytuacji dostrzeżonej możliwości wyegzekwowania zaległych składek. Zdaniem organu, należy bowiem stwierdzić, że ze względu na ustanowiony zastaw skarbowy Dyrektor Oddziału nie wyczerpał wszystkich możliwości dochodzenia zadłużenia. Nabywca samochodu ciężarowego Volkswagen LT46 może odpowiadać bowiem z tytułu jego nabycia z przedmiotu zastawu. Umorzenie należnych składek w sytuacji, gdy nie sprawdzono ewentualnej możliwości dochodzenia zadłużenia od nabywcy samochodu ciężarowego w ramach ustanowionego zastawu byłoby działaniem na szkodę ZUS reprezentującego interes społeczny. W takim też przypadku umorzenie zadłużenia byłoby całkowicie sprzeczne z interesem ogólnospołecznym. Następnie organ podkreślił, że w przypadku skarżącego egzekucja administracyjna prowadzona jest w dalszym ciągu przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w R., co wskazuje, że ten organ dostrzega możliwość wyegzekwowania zaległych składek, skoro nie umorzył postępowania egzekucyjnego ze względu na jego bezskuteczność. W sprawie wystąpiły ponadto istotne wątpliwości dotyczące sytuacji finansowej i materialnej skarżącego, których nie udało się usunąć wtoku prowadzonego postępowania. W tym zakresie organ wskazał, że przed uchyleniem przez WSA w Łodzi decyzji o odmowie umorzenia, zgodnie z oświadczeniem skarżącego z 07.02.2017 r. spłacał on swoje zobowiązania na kwotę około 1.600,00 zł, co oznacza, że uzyskiwał dochody z prowadzonej działalności wystarczające na utrzymanie i częściową spłatę długów. Aktualnie nie zostało wyjaśnione, czy jakieś płatności mają miejsce, gdyż pomimo wezwania Zakładu takiej okoliczności skarżący nie wykazał. Wyjaśnienie tej okoliczności ma – zdaniem organu - istotne znaczenie, gdyż jeszcze stosunkowo niedawno skarżący spłacał zaległości w kwocie około 1.600,00 zł miesięcznie. Nie zostało więc ustalone, czy w wyniku zlikwidowania działalności gospodarczej 01.11.2016 r. całkowicie utracił zdolność do spłaty zobowiązań, czy też w jakimś zakresie dokonywał i dokonuje jednak spłaty swoich zaległości. Można uznać za wątpliwą i niezgodną z doświadczeniem życiowym sytuację, gdy dłużnik poprzez likwidację działalności gospodarczej doprowadza do sytuacji całkowitej utraty dochodów i uzależnia się finansowo od innych członków rodziny. Ponadto organ zauważył, że skarżący stwierdził, że nie uzyskuje żadnych dochodów, a koszty jego utrzymania na kwotę w wysokości 1.600,00 zł ponosi syn. Zdaniem organu, jeżeli faktycznie nie uzyskuje on wraz z małżonką dochodów, a jednocześnie jego syn ponosi wydatki na jego utrzymanie w wysokości 1.600,00 zł, to zasadnym było ustalenie dochodów osób, które stosunkowo duże wydatki na rzecz skarżącego ponoszą. Tylko przy znanej wysokości dochodów osoby, która utrzymuje skarżącego możliwe byłoby uznanie za wiarygodne jego stwierdzenia, że pozostaje na utrzymaniu syna. W sprawie konieczne było również potwierdzenie informacji, że korzysta z mieszkania rodziny i ustalenie zasad tego korzystania. Skarżący wskazał bowiem, że ponosi koszty eksploatacyjne za energię, gaz, wodę i opał w kwocie około 400,00 zł, które również pokrywa jego syn. Przy nie przedstawieniu pisemnej umowy użyczenia organ nie mógł tego stwierdzenia uznać za wiarygodne. Nie jest więc wiadome, jak podnosi organ, ile faktyczne koszty utrzymania domu wynoszą i czy rzeczywiście skarżący nie posiada żadnych praw do mieszkania. Organ podkreślił również, że pomimo wskazanej sytuacji finansowej skarżący nie korzysta z pomocy społecznej. Korzystanie z pomocy społecznej stanowi dla organu potwierdzenie, iż dochody osoby zobowiązanej nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. W skardze na powyższą decyzję skarżący A. B. zarzucił naruszenie: - art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy Sąd Rejonowy w P. T. postanowieniem z 25.08.2014 r., [...] oddalił wniosek wierzyciela Skarbu Państwa - reprezentowanego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. o ogłoszenie upadłości obejmującej likwidację majątku dłużnika, stwierdzając w uzasadnieniu, że majątek niewypłacalnego dłużnika nie wystarcza na zaspokojenie kosztów postępowania upadłościowego, niewłaściwe uznanie, że sformułowanie "może" zawarte w powołanych przepisach oznacza w istocie dowolność w zakresie podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności składkowych i tym samym uznanie decyzji organu za zasadną, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy, w szczególności z trudnej sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej skarżącego i jego żony wynika, iż w sprawie zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające umorzenie należności; - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepoczynienie ustaleń, czy opłacenie zaległych składek z uwagi na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie pociągnie zbyt ciężkich skutków dla skarżącego i jego żony oraz niewyjaśnienie i niewskazanie w sposób jednoznaczny, które ze wskazanych zaległości składkowych uległy przedawnieniu; - art. 153 w zw. z art. 170 ustawy p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez organ do oceny prawnej oraz niezrealizowanie wskazanych w wyroku WSA w Łodzi do jakich został organ zobowiązany przez Sąd. W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym zastosowania w sprawie). Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, podkreślić należy, że sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego o umorzenie zaległych składek była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 26 października 2017 r., III SA/Łd 749/17 uchylił decyzję ZUS z [...] r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Z tego względu kluczowe znaczenie dla oceny legalności obecnie kontrolowanego aktu ma treść art. 153 ustawy p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak podkreśla się w orzecznictwie, użyty w ww. przepisie zwrot "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie podatkowym i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Obowiązek ten oznacza również brak możliwości formułowania nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym przez sąd poglądem (por. m.in. wyroki NSA: z 25 kwietnia 2014 r., II FSK 1276/12; z 22 października 2014 r., II FSK 2472/12; z 4 października 2016 r., I FSK 450/15). Tak więc dokonana przez sąd ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., II FSK 1328/10). WSA w Łodzi w ww. wyroku stwierdził, że "Obowiązkiem organu administracji było w tej sytuacji zgromadzenie w aktach administracyjnych dokumentacji dotyczącej wysokości należności z omawianych tytułów, których umorzenia skarżący się domaga, odzwierciedlających zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia, w tym przebieg podejmowanych czynności egzekucyjnych, w zakresie wystawionych tytułów wykonawczych, celem skontrolowania (również przez sąd) prawidłowości ustalenia, w jakiej kwocie przypadają nadal do uregulowania, a także pozwalającej na zbadanie, czy uległy przedawnieniu. Winno to być w uzasadnieniu decyzji przedmiotem dokładnych ustaleń faktycznych organu administracji oraz rozważań natury prawnej na tym tle – z uwzględnieniem zmian stanu prawnego w świetle regulacji art. 24 u.s.u.s., w tym okresu przedawnienia oraz zdarzeń mających wpływ na bieg terminu przedawnienia. Brak takich ustaleń, popartych właściwymi dokumentami w aktach sprawy oznacza, że nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny. Stanowi to naruszenie wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, której realizacji służy art. 77 § 1 k.p.a., nakładający na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Za niewystarczające uznać należy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie bardzo ogólne informacje o prowadzonych w stosunku do skarżącego postępowaniach egzekucyjnych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy nie wynika nawet jakich należności i za jakie okresy dotyczą te postępowania egzekucyjne. Brak jakichkolwiek rozważań organu odnoszących się do kwestii przedawnienia należności i okoliczności mających wpływ na bieg terminu przedawniania narusza również art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezsporne bowiem jest, iż kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma należyte ustalenie stanu faktycznego, w tym także w zakresie przedawnienia wymaganych należności – zgodnie z przepisami postępowania". W wydanej po uchyleniu przez WSA w Łodzi decyzji, która winna realizować wskazania Sądu zawarte w cytowanym wyroku, ZUS stwierdził, iż "Czynnościami, które przerwały bieg przedawnienia były: - prowadzone postępowanie restrukturyzacyjne od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania decyzji o zakończeniu restrukturyzacji (art.14 ust.3 ustawy z 30 sierpnia 2002r.o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców). Bieg terminu przedawnienia na okres od 15.11.2002r. do 27.02.2004r. został zawieszony wyłącznie do należności podlegających restrukturyzacji określonych w decyzji o warunkach restrukturyzacji, tj. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika za miesiące 09-12.1999r. i na Fundusz Pracy i FGŚP z tytułu składek za miesiące: 09- 12.1999r., 03-05.2000r.; - wydana 11.03.2008r. decyzja w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek znak [...] (prawomocna od 12.04.2008r.) ustalająca obowiązek i kwotę składek ubezpieczeniowych. Na jej podstawie nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia na okres od 12.03.2008r. do 12.04.2008r. z tytułu zadłużenia za miesiące: 09-12.1999r., 03.2000-01.2002r., 10.2002r., 02.2003-04.2003r., 09-12.2003r., 02-04.2004r., 06-09.2004r., ll-12.2004r., 04.2005-08.2006r.; - wszczęte 15.04.2016r. z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek i wydana dnia 05.05.2016r. decyzja znak [...] (prawomocna od dnia 06.06.2016r.) ustalająca obowiązek i kwotę składek ubezpieczeniowych. Przedmiotowe postępowanie zawiesiło bieg terminu przedawnienia na okres od 15.04.2016r. do 06.06.2016r. z tytułu zadłużenia za m-ce: 09-12.1999r., 03.2000-01.2002r., 10.2002r., 02.2003-04.2003r., 09-12.2003r., 02-04.2004r., 06-09.2004r., ll-12.2004r., 04.2005-08.2006r., 04- 09.2012r.; - prowadzone postępowanie egzekucyjne w zakresie składek za okres: 09.1999-12.1999r., 03.2000-01.2002r, 10.2002r., 02-04.2003r., 09-12.2003r., 02-04.2004r., 06-09.2004r., 04.2005-08.2006r., 04-09.2012r., które zawiesiło bieg terminu przedawnienia zgodnie z tabelą obejmującą okres zaległości, nr administracyjnego tytułu wykonawczego, datę jego wystawienia, datę doręczenia upomnienia i datę doręczenia tytułu wykonawczego stanowiącą część akt sprawy. Zaległościami, które nie przedawniły się z uwagi na dokonane zabezpieczenia na majątku ruchomym, które mogą być jedynie egzekwowane z przedmiotu zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek liczonych do dnia przedawnienia są: - składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres: 01.2000-11.2001r., 04.2000-12.2001r., 02.2002-09.2002r., 05.2003-08.2003r., 05.2004r., 10.2004r., 03.2005r.; - składki na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres: 01-06.2000r., 07-08.2001r., 10.2001r., 02-09.2002r., 05-08.2003r., 05.2004r., 10.2004r.; - składki na Fundusz Pracy i FGŚP za okres: 01-02.2000r., 05.2001r., 03-09 .2002r., 04-08.2003r., 05.2004r., 10.2004r.". Należy w związku z tym podkreślić, iż ZUS, choć powołuje się na powyższe okoliczności, które w jego ocenie skutkowały zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek w oparciu o art. 24 ust. 5b u.s.u.s., to ich nie dokumentuje w żaden sposób. W aktach sprawy brakuje bowiem zarówno zawiadomień o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości przedmiotowych zaległości, jak i decyzji określających ich wysokość. Nie dołączono także dokumentów dotyczących samego postępowania egzekucyjnego. Sąd stwierdził więc, że organ rozpoznając sprawę ponownie nie wywiązał się ze wszystkich wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 26 października 2017 r., III SA/Łd 749/17, czym naruszył treść art. 153 ustawy p.p.s.a., co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Zauważyć ponadto należy, iż organ, nie dołączając do akt dokumentów, na które się powołuje w zaskarżonej decyzji, dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie bowiem do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Sąd podziela pogląd wyrażony orzecznictwie sądów administracyjnych, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych (w tym przypadku okresu za który na skarżącym ciąży jeszcze obowiązek opłacenia składek) powinien być bowiem oparty na dowodach zdobytych przez organ i przezeń sprawdzonych. Istotnym naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale niemających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy (por. E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty wzory, formularze, Warszawa 1970, s. 155, i powołane tam orzeczenia NTA, który np. w orzeczeniu z 1 kwietnia 1924 r., L. rej. 516/23, ZW 348, stwierdził, że niemożność stwierdzenia w aktach administracyjnych okoliczności decydujących dla oceny legalności orzeczenia stanowi wadliwość postępowania; analogicznie A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2014, Komentarz do art. 80, teza 4). Także w orzecznictwie akcentuje się, że nie jest dopuszczalne, aby organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne w określonym zakresie dokonywał oceny i mocy dowodowej dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy w trybie pozaprocesowym, tj. poza prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym i przyjmował, że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albo przeciwnie, opierał na nich rozstrzygnięcie. Takiej analizy materiału dowodowego organ powinien dokonać zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawić w uzasadnieniu aktu, który kończy postępowanie administracyjne w danej instancji. Rozpatrując sprawę ponownie, ZUS zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd i zastosuje się do wszystkich wytycznych, które zostały zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 26 października 2017 r., III SA/Łd 749/17, tak aby nie naruszyć art. 153 ustawy p.p.s.a. Powołując się zaś na instytucje przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych, odniesie je do poszczególnych należności i dołączy do akt sprawy dokumenty, które będą obrazować wszystkie istotne w tej mierze okoliczności faktyczne. Ponadto, aby uniknąć sytuacji, że kolejna decyzja ZUS opierałaby się na nieaktualnych danych dotyczących sytuacji majątkowej skarżącego konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego i dokonanie odpowiadających dowodom ustaleń faktycznych dotyczących rzeczywistej, aktualnej na dzień orzekania sytuacji bytowej wnioskodawcy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. e.o.