III SA/Łd 353/08

Dnia 27 listopada 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA: Janusz Nowacki Sędzia WSA: Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 roku sprawy ze skargi S. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przyznania uposażenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. III SA/Łd 353/08 UZASADNIENIE Decyzją Nr [...] z dnia [...] Komendant Miejski Policji w Ł., działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) przyznał S. M. uposażenie w wysokości 50% za okres czasu od dnia 23 grudnia 2004r. do dnia 15 marca 2005r. oraz odmówił przyznania zawieszonej płatności w wysokości 50% ostatnio należnego uposażenia za okres od dnia 16 marca 2005r. do dnia 16 czerwca 2005r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu 12 listopada 2007r. do Sekcji Kadr i Szkolenia Komendy Miejskiej Policji w Ł. wpłynęło "wezwanie do zapłaty", podpisane przez kom. w stanie spoczynku S. M., w którym wniósł o zapłatę nienależnie zawieszonego mu uposażenia w okresie od 16 marca 2005r. do dnia zwolnienia go ze służby oraz o zapłatę niewypłaconego mu uposażenia za okres od dnia 23 grudnia 2004r. do dnia 15 marca 2005r. Na podstawie ustaleń poczynionych w toku postępowania, organ uznał, iż należy przyjąć, że w okresie od dnia 23 grudnia 2004r. do dnia 15 marca 2005r. S. M. pozostawał w służbie, a uposażenie za ten okres nie zostało mu wypłacone. Wskazał, iż żądanie wypłaty uposażenia za ten okres jest zasadne, jednak nie dotyczy konkretnie wskazanej kwoty 5.272,73zł., lecz stanowi kwotę 3.123,62zł. (50% uposażenia za okres od dnia 23 grudnia 2004r. do dnia 15 marca 2005r.). Odnosząc się do żądania wypłaty nienależnie zawieszonego uposażenia w okresie od dnia 16 marca 2005r. do dnia zwolnienia ze służby na własną prośbę, Komendant stwierdził, iż zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002r. (Dz. U. Nr 120, poz. 1029) wygaśnięcie decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych następuje w wypadku zwolnienia policjanta ze służby. W przypadku S. M. decyzja o zawieszeniu w czynnościach służbowych nie wygasła, gdyż rozkaz będący podstawą zwolnienia policjanta ze służby Policji został uchylony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 grudnia 2004r. Zdaniem organu, oznacza to, iż po przywróceniu S. M. do służby na skutek powyższego wyroku, znajdował się on w takiej samej sytuacji prawnej jaka istniała przed wydaniem rozkazu o zwolnieniu ze służby, a więc był nadal zawieszony w czynnościach służbowych i przysługiwało mu uposażenie w wysokości 50%. W odwołaniu od powyższej decyzji S. M. ponownie zażądał zapłaty kwoty 10.357,14 zł., na którą składa się kwota 5.272,73zł., tytułem niezapłaconego mu uposażenia w okresie od dnia 23 grudnia 2004r. do dnia 15 stycznia 2005r. oraz kwota 5.084,41zł., tytułem nienależnie zawieszonego mu uposażenia w okresie od dnia 16 marca 2005r. do dnia zwolnienia go ze służby na własną prośbę. Podkreślił, iż w jego ocenie decyzja o zawieszeniu go w czynnościach służbowych podjęta we wrześniu 2000r. z mocy prawa wygasła z chwilą zwolnienia go ze służby w dniu 31 marca 2004r. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...]. Wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymało bowiem wykonania decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji o zwolnieniu go ze służby. Skarżący podniósł, iż ponowne przyjęcie go do służby rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...], po wyroku uchylającym WSA z dnia 22 grudnia 2004r., spowodowało zatem przywrócenie go do służby w warunkach "normalnych", co oznacza, że jego żądania finansowe są w pełni uzasadnione. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł., działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 124 ust. 1 ustawy o Policji, orzekł o uchyleniu w całości decyzji Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] w przedmiocie przyznania S. M. uposażenia w wysokości 50% za okres czasu od dnia 23 grudnia 2004r. do dnia 15 marca 2005r. oraz odmowy przyznania zawieszonej płatności w wysokości 50% ostatnio należnego uposażenia za okres od dnia 16 marca 2005r. do dnia 16 czerwca 2005r. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż stan faktyczny sprawy określony decyzją Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] jest bezsporny. Jednakże przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien wziąć pod uwagę, że w wyniku prawomocnego wyroku WSA w Łodzi z dnia 7 września 2005r., sygn. akt III SA/Łd 381/05, decyzją Nr [...] z dnia [...] ustalona została data przywrócenia S. M. do służby na dzień 16 marca 2005r. Decyzja ta stała się prawomocna, wykonalna i stała się podstawa wypłaty funkcjonariuszowi uposażenia za okres od dnia 16 marca 2005r. Organ odwoławczy wskazał, iż Komendant Miejski Policji w Ł. winien wziąć pod uwagę powyższą, istotną dla sprawy okoliczność i ponownie ocenić żądania strony zawarte w wezwaniu do zapłaty z dnia 7 listopada 2007r. Do akt sprawy, załączono również decyzję Nr [...] z dnia [...], wydaną przez Komendanta Miejskiego Policji w Ł. po ponownym rozpoznaniu sprawy, w której odmówiono S. M. przyznania uposażenia za okres pozostawania poza służbą tj. za okres od 23 grudnia 2004r. do dnia 15 marca 2005r. oraz odmówiono przyznania zawieszonej płatności w wysokości 50% ostatnio należnego uposażenia za okres od dnia 16 marca 2005r. do dnia 16 czerwca 2005r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. Nr [...] z dnia [...], S. M. wniósł o jej uchylenie z uwagi na naruszenie przez organ art. 139 k.p.a. Podkreślił, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane zostało na jego niekorzyść, przy czym Komendant Wojewódzki Policji w Ł. nie wykazał, że zachodzą przesłanki zastosowania reformatio in peius, określone w art. 139 k.p.a. Podniósł, iż decyzja organu I instancji, chociaż nie uwzględniała w pełni jego postulatów, to jednak przyznawała mu uposażenie za okres od dnia 23 grudnia 2004r. do dnia 15 marca 2005r., tymczasem decyzja organu odwoławczego, jak wynika z uzasadnienia, wskazuje na okoliczności, które przemawiają za odmową przyznania mu w ogóle jakiejkolwiek kwoty uposażenia. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem SN i sądów administracyjnych "organ odwoławczy nie narusza zasady reformationis in peius w sytuacji, gdy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (tak wyrok SN z dnia 06.04.00r. III RN 161/1999). Na rozprawie w dniu 27 listopada 2008r. S. M. oświadczył, iż wniósł odwołanie od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Ł. Nr [...] z dnia [...], a organ zawiesił postępowanie do czasu rozpoznania niniejszej skargi przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd, oceniając legalność zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. Nr [...] z dnia [...], stwierdził, iż organ naruszył przede wszystkim art. 138 § 2 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Przy czym przesłanką pozytywną do zastosowania tego trybu przez organ odwoławczy jest konieczność przeprowadzenia postępowania "w całości lub w znacznej części". Uzasadniając uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, Komendant Wojewódzki Policji w Ł. stwierdził wyraźnie, iż "stan faktyczny w sprawie określony decyzją nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] jest bezsporny". Oznacza to, iż organ odwoławczy wcale nie widział potrzeby przeprowadzania przez Komendanta Miejskiego Policji w Ł. postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Uznawał bowiem wprost, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do bezspornego ustalenia stanu faktycznego. Powyższe powoduje, iż Komendant Wojewódzki Policji w Ł. nie miał podstaw prawnych do powołania się na art. 138 § 2 k.p.a. oraz do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazana w zaskarżonej decyzji przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. konieczność uwzględnienia w toku rozpoznawania sprawy ustaleń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 września 2005r. oraz decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. Nr [...] z dnia [...], nie wymagała z całą pewnością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ani w całości, ani w znacznej części, gdyż powyższe orzeczenia znajdowały się już w aktach sprawy. W takiej sytuacji organ odwoławczy winien był rozważyć możliwość skorzystania z uprawnień reformacyjno-merytorycznych wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwzględnieniem postanowień art. 139 k.p.a. Należy zauważyć, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w pełnym jej zakresie, a nie ograniczenie się do kontroli decyzji organu I instancji i do oceny argumentów przedstawionych w odwołaniu (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OSK 1081/05, OSP 2006/6/66). Z mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy posiada kompetencje do usunięcia naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, których dopuścił się organ I instancji, jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w Ł., uznając, iż organ I instancji dokonał nieprawidłowej oceny stany faktycznego sprawy, miał świadomość, że ponowne rozstrzygnięcie Komendanta Miejskiego Policji w Ł. będzie dla S. M. mniej korzystne. W swoim uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał bowiem wprost, iż za okres, za który organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu 50% ostatnio należnego uposażenia, wynagrodzenie zostało mu już wypłacone na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. nr [...] z dnia [...]. Nieuzasadnione uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w istocie stanowiło obejście zasady reformationis in peius wynikającej z art. 139 k.p.a., zgodnie z którą, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Komendant Wojewódzki Policji w Ł., rozpatrując odwołanie S. M., wprawdzie nie orzekł wprost na niekorzyść strony, skoro nie wydał decyzji kasacyjno – reformacyjnej, jednakże obszedł zakaz reformationis in peius, poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i wyrażenie poglądu prawnego ewidentnie pogarszającego sytuację skarżącego, mimo, że nie stwierdził jednocześnie aby decyzja organu dotknięta była rażącym naruszeniem prawa. Rację ma organ, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych "organ odwoławczy nie narusza zasady reformationis in peius w sytuacji, gdy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji", jednakże pogląd ten znajduje zastosowanie jedynie wtedy, gdy istnieją podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w sprawie niniejszej. Skoro Komendant Wojewódzki Policji w Ł. uznał, że organ I instancji niesłusznie przyznał skarżącemu uposażenie w wysokości 50% za okres od dnia 23 grudnia 2004r. do dnia 15 marca 2005r., to winien zdecydować, czy uchybienie Komendanta Miejskiego Policji w Ł. w tym przedmiocie miało postać rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego - dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji o odmowie przyznania skarżącemu żądanego uposażenia (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), czy też błąd ten nie miał charakteru rażącego i wówczas utrzymać w mocy taką wadliwą w ocenie organu decyzję, acz korzystniejszą dla strony odwołującej się. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku oparte zostało na podstawie art. 152 tej samej ustawy. AD