III SA/Łd 358/12

Dnia 25 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 roku sprawy ze skargi D. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat E. C. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 312,20,- (trzysta dwanaście 20/100) złotych, w tym 295,20,- (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych, stanowiącą opłatę skarbową od pełnomocnictwa, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej K.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U z 2010 r. nr 193 poz. 1287 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., nr 38, poz. 454), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...], nr [...] o odmowie wprowadzenia zmian przedmiotowych w operatach ewidencji gruntów polegających na zmianie przebiegu granic oraz powierzchni działki nr [...] położonej w obrębie W. i działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położonych w obrębie Kuchary gm. K. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny: W dniu [...] Starosta K. zawiadomił o wszczęciu na wniosek strony postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów dla działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] położonych we wsi K. i działki nr [...] położonej we wsi W., gmina K. Podstawą wszczęcia postępowania było pismo D. R. z dnia [...], wniosek M. i K. R. z dnia [...] oraz pismo z dnia [...], w których domagali się przywrócenia starych granic ww. działek oraz brakujących 19 arów powierzchni. W dniu [...] Starosta K. wydał decyzję nr [...] o odmowie dokonania zmian przedmiotowych w operacie ewidencji gruntów polegających na zmianie przebiegu granic oraz powierzchni działki nr 38 położonej w obrębie W. i działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] położonych w obrębie Kuchary gm. K. W dniu [...] odwołanie od decyzji Starosty wnieśli M. i K. R. - pełnomocnicy D. R. Powyższe odwołanie uzupełniono pismem z dnia [...]. Pełnomocnicy strony zażądali wydania szkiców przedmiotowych działek. Podnieśli, że granice działki nr [...] i [...] są niewłaściwe. Podpis na protokole ustalenia stanu władania z 1992 r. jest sfałszowany. Prawidłowa granica powinna przebiegać w linii prostej pomiędzy punktami [...] i [...], a nie tak jak uwidoczniono na szkicu granicznym wykonanym przez geodetę S. D. Ponadto pełnomocnicy strony podnieśli, że cyt. "Pani C. Geodeta Powiatowy jest w rodzinie naszego sąsiada W. K. ze strony żony T. – broni geodety oszusta i rodziny". W uzupełnieniu odwołania z dnia [...] pełnomocnicy strony również podnieśli, że cyt. "Prawem Starostwa jest dopilnowanie spraw, a Geodeta Powiatowy broni rodziny i oszustów". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy ewidencję gruntów na tym terenie założono w 1963 r. Przedmiotowe działki zostały oznaczone w rejestrze gruntów wsi K. II z 1963 r. numerami - [...] ( 0,65 ha), [...] ( 1,47 ha), [...] ( 1,16 ha), [...] ( 0,75 ha) i [...] ( 0,53 ha ) o łącznej powierzchni 4,56 ha. Działka we wsi W. oznaczona numerem [...] - o pow. 2,48 ha. W 1991 r. przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów (operat nr [...]) i zmieniono numery działek na : działka nr [...] otrzymała nr [...] - powierzchnia pozostała bez zmian działka nr [...] otrzymała nr [...] - powierzchnia zwiększyła się o 0,09 ha działka nr [...] otrzymała nr [...] - powierzchnia pozostała bez zmian działka nr [...] otrzymała nr [...] - powierzchnia pozostała bez zmian działka nr [...] otrzymała nr [...] - powierzchnia pozostała bez zmian Działka położona we wsi W. o nr [...] po modernizacji otrzymała numer [...] i jej powierzchnię określono na 2,58 ha, czyli o 0,10 ha więcej. Organ wskazał, że łączna powierzchnia działek położonych we wsi K. i we wsi W., zgodnie z zapisami z założenia ewidencji gruntów z 1963 r. wynosiła 7,04 ha, po modernizacji ewidencji gruntów w 1991 r. zmieniła się i wyniosła 7,23 ha, czyli zwiększyła się o 0,19 ha, a nie zmniejszyła się jak twierdził strona. Różnica powierzchni działek przed i po modernizacji, wynika z różnych metod pomiarowych i obliczeniowych zastosowanych podczas założenia oraz modernizacji ewidencji gruntów. W 1962 r. powierzchnie działek określono jedną z najmniej dokładnych metod - metodą graficzną, natomiast podczas modernizacji w 1990 r. wszystkie punkty załamań działki nr [...] określono za pomocą współrzędnych i na ich podstawie obliczono metodą analityczną powierzchnie działki. Z treści pisma z dnia [...] oraz wniosku z dnia [...] a także z pozostałych dokumentów sprawy, w tym wyjaśnień Starosty wynika, że strona domagając się przywrócenia właściwych granic działek [...],[...],[...],[...] i [...] położonych we wsi K. i działki [...] położonej we wsi W. - w istocie rzeczy żąda zmian zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących jego nieruchomości. Organ stwierdził, że strona nie przedstawiła dokumentów, na podstawie których można wykazać zmiany w ewidencji gruntów. Dołączono jedynie kserokopie wyrysu z mapy ewidencyjnej z 1980 r. w skali 1 ; 5000, w którym powierzchnie działek [...],[...],[...].[...] i [...] o ogólnej powierzchni 4,56 ha są takie same jak w rejestrze ewidencji gruntów K. założonym w 1963 r. Organ odwoławczy wskazał, że w 1992 r. został podpisany akt ugody dotyczący przebiegu granic działek [...],[...],[...],[...],[...] i [...], w którym K. R. i M. R. zgodzili się na przebieg granic opisany w akcie ugody. Ugoda zawarta przed geodetą ma moc ugody sądowej i może ona być zakwestionowana w postępowaniu przed sądem powszechnym. Organ II instancji stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów nie mogą być rozstrzygane zagadnienia dotyczące ustalenia zasięgu własności nieruchomości jak również sporów na tym tle powstałych między właścicielami sąsiadujących nieruchomości. Prawo własności jest prawem rzeczowym uregulowanym w Kodeksie cywilnym, a właściwym do rozpatrywania sporów własnościowych jest sąd powszechny lub właściwy organ w postępowaniu rozgraniczeniowym. Przedstawiony na mapie ewidencyjnej przebieg granic przedmiotowych działek ewidencyjnych jest zgodny z dokumentami geodezyjnymi znajdującymi się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. i brak jest podstaw do wprowadzenia żądanych zmian w ich przebiegu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sfałszowania podpisu na protokole ustalenia stanu władania z 1992 r. organ wskazał, że zarzut taki, stanowiący m.in. podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, musi być stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu, a organy służby geodezyjnej i kartograficznej nie są w tym zakresie właściwe oraz nie posiadają żadnych możliwości stwierdzenia takiego fałszerstwa. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnicy strony podnieśli podobne zarzuty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ten ma natomiast prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, zaskarżonej decyzji można postawić skuteczny zarzut naruszenia prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Decyzją z dnia [...] Starosta K. odmówił dokonania zmian przedmiotowych w operacie ewidencji gruntów polegających na zmianie przebiegu granic oraz powierzchni działki nr [...] położonej w obrębie W. i działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] położonych w obrębie K. gm. K. Decyzja organu I instancji została podpisana z upoważnienia Starosty przez mgr inż. E. C. W odwołaniu od powyższej decyzji oraz w uzupełnieniu odwołania pełnomocnicy skarżącego podnosili, że E. C., geodeta powiatowy jest spokrewniona z sąsiadem i dlatego działa na niekorzyść skarżącego. Powyższe twierdzenie zostało potwierdzone na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu [...]. W ocenie Sądu, sformułowany przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym powyższy zarzut winien być potraktowany przez organ II instancji jako zarzut dotyczący braku bezstronności pracownika organu I instancji, który winien być wyjaśniony. W razie ewentualnych wątpliwości co do treści żądania, organ winien zażądać od strony złożenia wyjaśnień w tym zakresie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. (art. 8 k.p.a.). Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Reguły postępowania wynikające z powyższych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie dokładne wyjaśnienie treści żądania strony. O zdolności organu do prowadzenia postępowania administracyjnego przesądza - obok właściwości tego organu - instytucja wyłączenia, u której podstaw leży właśnie wyżej powołana fundamentalna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a. - zasada prawdy materialnej. Jedną z gwarancji tej zasady są przepisy postępowania administracyjnego określające, w jakich przypadkach organy administracyjne podlegają wyłączeniu w celu zapewnienia bezstronności orzekania. Zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Instytucja wyłączenia, w tym także instytucja wyłączenia pracownika organu lub organu na podstawie art. 24 i 25 k.p.a., jest realizowana w trybie określonym przez właściwe przepisy, co oznacza, że zgłoszenie tego rodzaju wniosku rodzi za sobą konieczność rozpoznania go według stosownej i właściwej procedury. Nie można pozostawić tego rodzaju wniosku bez rozpoznania z powodu sformułowania go w sposób nieodpowiadający konstrukcji dla niego przewidzianej i regulowanej przepisami prawa procesowego. Zgłoszenie wniosku o wyłączenie, nawet przy braku podstaw do jego uwzględnienia, rodzi obowiązek po stronie właściwych organów administracji do jego rozpoznania. W niniejszej sprawie, niewątpliwie w odwołaniu skarżący w sposób wyraźny dał wyraz swemu przekonaniu o braku bezstronności osoby wydającej rozstrzygnięcie w imieniu Starosty K. Organ odwoławczy winien więc w pierwszej kolejności odnieść się do powyższego zarzutu. W ocenie Sądu, brak rozpoznania wniosku strony, w tym także brak właściwego potraktowania formułowanego zarzutu na etapie postępowania odwoławczego stanowi wadę kontrolowanego postępowania administracyjnego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 1990 roku, sygn. akt SA/Po 1555/89 (ONSA z 1990 roku, Nr 2 -3, poz. 44), kodeks postępowania administracyjnego przywiązuje dużą wagę do bezstronności w załatwianiu spraw przez organy administracji państwowej. Chodzi zatem o uwolnienie tych organów oraz ich pracowników od podejrzeń o stronniczość (art. 25 k.p.a. wyłączenie organu oraz art. 24 k.p.a. - wyłączenie pracownika) Wyłączenie organu i pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym należy do tych instytucji procesowych, które służą przede wszystkim urzeczywistnieniu powołanych na wstępie zasad dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji państwowej (art. 8 k.p.a.). Wyrazem przywiązania do tej kwestii tak dużej wagi jest przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., uznający wydanie decyzji przez organ lub pracownika, który podlega wyłączeniu, za istotną podstawę do wznowienia postępowania w danej sprawie. W świetle zaś, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu z udziału w sprawie "już zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy (...), w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 127). Wyłączenie pracownika powstaje "na tle specyficznego stosunku określonego pracownika do określonej indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Pracownik wyłączony od udziału w postępowaniu nie traci wskutek tego zdolności do udziału w postępowaniu dotyczącym innych spraw, choćby to były sprawy tego samego rodzaju" (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 92-93). Pracownik podlega wyłączeniu "od udziału w postępowaniu". Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Podkreślić należy, że we wszystkich przypadkach upoważnienia pracownika przez organ administracji będzie on działał w imieniu tego organu, a więc będzie miał te same upoważnienia i obowiązki w postępowaniu administracyjnym co organ administracyjny – w granicach otrzymanego upoważnienia, jednakże nie przestając być pracownikiem w rozumieniu przepisów K.p.a. dotyczących wyłączenia od udziału występowaniu. Nie będą do niego miały zastosowania przepisy o wyłączeniu organu, lecz przepisy dotyczące wyłączenia pracownika. Wyłączenie pracownika lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym w określonej sprawie na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. powinna nastąpić w formie postanowienia. Brak takiego postanowienia stanowi o wadliwości postępowania, wadliwość postępowania zaś powoduje istotną wadliwość decyzji wydanej w takim postępowaniu. Skoro pracownik organu podlega wyłączeniu z udziału w sprawie już zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego, to podnoszony przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym zarzut udziału w postępowaniu E. C., która podpisała decyzję z upoważnienia organu I instancji winien być wzięty pod rozwagę przy rozstrzyganiu sprawy przez organ II instancji. Tymczasem organ II instancji przemilczał powyższy zarzut, nie wyjaśnił żądania skarżącego, czym naruszył przepisy postępowania. Stwierdzenie wad będących przyczynami wznowienia postępowania skutkować powinno uwzględnieniem skargi, niezależnie od tego, czy dane naruszenie prawa ma wpływ na wynik sprawy. Uregulowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ma bowiem na względzie ochronę obiektywnego porządku prawnego (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Jan Paweł Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, warszawa 2004 str. 211). Powyższa wadliwość zaskarżonej decyzji, skutkująca jej uchyleniem, sprawia że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd zarzutów odnoszących się do meritum sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym rozstrzygnięciu co do naruszenia omówionych powyżej przepisów procesowych. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 tej ustawy. b.a.