III SA/Łd 363/10

Dnia 1 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2010 roku sprawy ze skargi K. D. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], nr [...] o odmowie wydania zezwolenia na sprzedzaż napojów alkoholowych powyzej 18% zawartości alkoholu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 i ust. 3a w zw. z ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. z 2007 roku Nr 70, poz. 473 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w sklepie "A." zlokalizowanym w S. przy ul. R. [...]. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskiem z dnia 5 lutego 2010 roku K. D. i A. K., wspólnicy spółki cywilnej "D." zwrócili się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie "A." zlokalizowanym w S. przy ul. R. [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku A. K. i K. D., Prezydent Miasta S. odmówił wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w sklepie "A." zlokalizowanym w S. przy ul. R. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 9 lutego 2010 r. przekazał wniosek do Miejskiej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych celem wydania opinii zgodnie z art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Miejska Komisja Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na posiedzeniu w dniu [...] r. pozytywnie zaopiniowała przedłożony wniosek postanowieniem nr [...]. Postanowienie niniejsze stało się ostateczne dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. [...] r. Komenda Powiatowa Policji w S. poinformowała, iż wszczęła dochodzenie w sprawie podejrzenia sprzedaży napojów alkoholowych w sklepie przy ul. R. [...] w S. W związku z powyższym, Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie w sprawie wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie "A." mieszczącym się przy ul. R. [...] w S. Prokuratura Rejonowa w S. w dniu 5 marca 2010 r. zawiadomiła organ zezwalający o umorzeniu dochodzenia postanowieniem z dnia [...] r. [...]. Po uprawomocnieniu ww. postanowienia, Prezydent Miasta S., postanowieniem z dnia 16 marca 2010 r. wznowił postępowanie w sprawie wydania zezwoleń dla wspólników spółki cywilnej "D." A. K. i K. D. Prezydent Miasta S. wskazał, że z treści przepisów art. 18 ust. 1, 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika, że kwestia wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych mieści się w sferze uznania organu administracyjnego wyznaczonego m.in. treścią uchwały Rady Miasta w S. z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy Miasto S. Dokument ten ustala liczbę punktów sprzedaży i zasady usytuowania miejsc sprzedaży. Ustawodawca w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie określił wprost przesłanek, których istnienie może stanowić podstawę odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W art. 18 ust. 10 ww. ustawy są wskazane okoliczności, których zaistnienie zobowiązuje organ zezwalający do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Jedną z takich przesłanek jest nieprzestrzeganie zasad i warunków obrotu napojami alkoholowymi. Prezydent Miasta S. stwierdził, że zaistnienie takiej przesłanki powinno również skutkować niewydaniem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. A. K. i K. D. sprzedali alkohol bez wymaganego prawem zezwolenia. Z ustaleń Prokuratury Rejonowej w S. wynika, iż przedsiębiorcy ewidentnie popełnili czyn zabroniony opisany w art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czyn ten jednak, zdaniem Prokuratury, "nie zawierał tak ujemnej zawartości, aby uznać go za przestępstwo". Z tego powodu Prokuratura Rejonowa w S. umorzyła dochodzenie. Ponadto organ I instancji stwierdził, że ustalenie winy jest domeną prawa karnego, zaś odpowiedzialność z tytułu przestrzegania zasad i warunków obrotu napojami alkoholowymi na gruncie prawa administracyjnego jest odpowiedzialnością obiektywną niezależną od istnienia winy. Postanowienie o umorzeniu dochodzenia wydane przez Prokuraturę Rejonową w S. nie może być uwzględnione w niniejszej sprawie, ponieważ kwestia winy nie ma tutaj znaczenia. W okresie od 16 sierpnia 2008 r. do 31 stycznia 2010 r. ww. przedsiębiorcy prowadzili sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie zezwoleń wydanych przez Prezydenta Miasta S., w sklepie przy ul. R. [...] w S. Przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi powinny być im zatem dobrze znane. Każdy bowiem z przedsiębiorców odbierających zezwolenie otrzymuje za pokwitowaniem wyciąg z ww. ustawy - w tym przypadku w dniu 6 sierpnia 2008 r. wyciąg taki otrzymał wspólnik spółki cywilnej "D." K. D. Biorąc pod uwagę powyższe, osoby te nie dają gwarancji należytego, a przede wszystkim zgodnego z prawem, prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na handlu alkoholem. Od powyższej decyzji odwołali się A. K. i K. D., zarzucając organowi pierwszej instancji wydanie decyzji o odmowie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu z naruszeniem przepisów prawa materialnego, polegającym na: niewłaściwym zastosowaniu art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz błędnej wykładni art. 18 ust. 1-3 wskazanej wyżej ustawy z uwagi na to, że mimo pozytywnej opinii Miejskiej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych przyjęto, iż z wymienionych przepisów wynika uznaniowy charakter wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych; niewłaściwym zastosowaniu art. 7 k.p.a. w zakresie wyznaczającym materialnoprawną zasadę uwzględniania przy załatwianiu spraw indywidualnych interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zobowiązującym do wszechstronnego rozważenia wszelkich okoliczności faktycznych; niewłaściwym zastosowaniu przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez przyjęcie, że art. 18 ust. 1 i ust. 10 może stanowić podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych - z powodu odosobnionego przypadku sprzedaży napojów alkoholowych bez zezwolenia. Zdaniem odwołujących doprowadziło to do odmowy wydania zezwolenia bez podstawy prawnej, a zatem wbrew wymogom art. 6 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało, że przeprowadzone postępowanie odwoławcze wykazało trafność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, w tym również co do powołania się na przepisy prawa materialnego stanowiące jego podstawę prawną. Z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika jednoznacznie, że do sprzedaży napojów alkoholowych wymagane jest uzyskanie stosownego zezwolenia. Oznacza to, że prowadzenie sprzedaży bez wymaganego zezwolenia jest czynem zabronionym, co znalazło odzwierciedlenie w art. 43 ust. 1 powołanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z jego treścią kto sprzedaje lub podaje napoje alkoholowe w wypadkach, kiedy jest to zabronione, albo bez wymaganego zezwolenia lub wbrew jego warunkom, podlega grzywnie. Z materiału dowodowego sprawy bezspornie wynika, że w prowadzonym przez K. D. i A. K. sklepie przy ul. R. [...] w S. dokonano sprzedaży napojów alkoholowych bez wymaganego zezwolenia, co wykazało postępowanie wyjaśniające Prokuratury Rejonowej w S. Dla ustalenia tego faktu bez znaczenia jest fakt umorzenia tego postępowania z powodu znikomej społecznej szkodliwości czynu. Prezydent Miasta S. nie mógł zatem pominąć tego faktu w toczącym się postępowaniu administracyjnym o wydanie przedmiotowego zezwolenia, jako czynu odosobnionego, jak odwołujący utrzymują w odwołaniu. Nie ma bowiem znaczenia okoliczność czy zdarzenie to wystąpiło jednorazowo, czy też wielokrotnie. Kolegium powołało się na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 lutego 2006 roku, sygn. akt VI SA/Wa 1942/05 (LEX nr 193326) wskazując, iż w tezie tego wyroku Sąd stwierdził, że: "Każda, nawet jednorazowa sprzedaż alkoholu osobie nieletniej stanowi podstawę do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych." "Nieprzestrzeganie określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy (...) o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (...) odnosi się do jednokrotnego zawinionego zdarzenia." Organ odwoławczy za bezzasadny uznał zarzut dotyczący wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej z uwagi na niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 1 i ust. 10 oraz błędnej interpretacji art. 18 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. To skarżący, a nie organ pierwszej instancji, błędnie przyjęli, że art. 18 ust. 1 i ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie może stanowić podstawy prawnej odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W myśl art. 18 ust. 3a wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przez organ wydający wymaga uzyskania pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Pozytywna opinia nie przesądza jednak o wydaniu zezwolenia. Komisja rozpatruje i opiniuje jedynie zgodność lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy dotyczącymi limitu punktów sprzedaży zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (art. 12 ust.1 i 2 ustawy) i wiąże organ wydający zezwolenie w przypadku, jeżeli nie występują inne negatywne okoliczności stanu faktycznego. Natomiast, jeżeli ze stanu faktycznego sprawy wynika, że wnioskujący o wydanie zezwolenia nie przestrzegają zasad obrotu napojami alkoholowymi (w tym przypadku sprzedaży napojów alkoholowych bez zezwolenia), to obowiązkiem organu wydającego zezwolenie jest wzięcie pod uwagę tej okoliczności i dokonanie oceny całego materiału dowodowego sprawy. W rozpatrywanym przypadku obowiązkiem Prezydenta Miasta S. - zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. - było w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, uwzględniając również dowody w postaci akt Prokuratury Rejonowej w S.. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]r. nr [...], skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, K. D. i A. K., podnieśli zarzuty takie jak w odwołaniu, a więc zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania polegające na: niewłaściwym zastosowaniu art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz dowolnej i błędnej wykładni art. 18 ust. 1-3 wskazanej wyżej ustawy; niewłaściwym zastosowaniu przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez przyjęcie, że art. 18 ust. 1 i ust. 10 pkt 1 może stanowić podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji, wobec ich sprzeczności z prawem. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia powtórzyło argumentację organu niższej instancji, z którą nie sposób się jednak zgodzić. Kolegium w uzasadnieniu orzeczenia podtrzymuje stanowisko przewidujące uznaniowy charakter decyzji Prezydenta Miasta. Skarżący podali, że organ rozpoznający odwołanie całkowicie zignorował ich argumentację opartą na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wyroku NSA z dnia 9 sierpnia 2006 r. VI SA/Wa 1157/2006, który w stanie faktycznym niemal identycznym, dotyczącym jednorazowej sprzedaży alkoholu podał, iż w zwrocie "zezwolenie... organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii" nie można dopatrzyć się upoważnienia ustawodawcy do przyjęcia wyposażenia organu zezwalającego w luz decyzyjny, w razie gdy wnioskodawca złoży odpowiadający wymogom prawa wniosek, a organ współdziałający wyda pozytywną opinię. Zdaniem skarżących, nie występuje - już po uzyskaniu pozytywnej opinii Miejskiej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. - uznaniowość. W art. 18 ust. 3a użyto zwrotu "zezwolenie... organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii...". Wykładnia językowa jest istotna, skoro w innych fragmentach tej samej ustawy - dotyczącym wydawania jednorazowych zezwoleń - wskazuje się, że zezwolenia "mogą być wydawane". Taką interpretację właściwych przepisów ustawy wskazuje NSA również (pośrednio) w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 18 września 1995 r. VI SA 10/95 (ONSA 1995/4 poz. 152) oraz w wyroku z dnia 12 kwietnia 2006 r. IIGSK 23/2006. Skarżący podnieśli, że wskazany przez organ jako podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia art. 18. ust. 10 pkt 1 ustawy dotyczy jedynie przesłanek cofnięcia wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (zgodnie z tym przepisem zezwolenie organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych), a nie warunków, od jakich zależy wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Skarżący podali, że poza zakresem rozważań Kolegium znalazła się sprzeczność decyzji odmownej z regulacją dotyczącą zasad prowadzenia działalności gospodarczej, powołując się na wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r. II GSK 23/2006. Podnieśli, że w przedmiotowej sprawie dochodzenie w sprawie o czyn z art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zostało prawomocnie umorzone, a z treści postanowienia o umorzeniu wynika, że społeczna szkodliwość czynu była znikoma - nie odpowiadali karnie. Zdaniem skarżący trzeba przyjąć, że istnieje związek między pojęciami interesu społecznego i społecznej szkodliwości. Respektowanie treści art. 7 k.p.a. polegać musi w danym wypadku na uznaniu, że czyn o znikomej społecznej szkodliwości nie narusza interesu społecznego. Podobnie, Kolegium nie uwzględniło okoliczności podniesionych w uzasadnieniu postanowienia Prokuratury z dnia [...] r., tj. faktu, iż spółka D. zgodnie z przepisami zrzekła się zezwolenia na sprzedaż alkoholu (udzielonego do 2013 r.) jedynie w związku ze zmianą lokalu-miejsca sprzedaży oddalonego od dotychczasowego o kilkadziesiąt metrów oraz faktu dopełnienia wszystkich wymaganych formalności dla uzyskania nowego zezwolenia, a okoliczności te powinny zostać uwzględnione w toku stosowania przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ponadto skarżący podnieśli, że cytowany w uzasadnieniu decyzji SKO wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 lutego 2006 sygn. VI SA/Wa 1942/05 dotyczy cofnięcia zezwolenia (i to w przypadku sprzedaży nieletniemu), a nie odmowy jego wydania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium wskazało, że powołując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia sądów administracyjnych wyrażające odmienne poglądy niż w wyrokach wskazanych w odwołaniu, wykazało, że nie zgadza się z argumentacją skarżących. Kolegium nie zgodziło się również z zarzutem skarżących, że nie wzięto pod uwagę kwestii umorzenia przez Prokuraturę postępowania z powodu znikomej społecznej szkodliwości czynu. W ocenie Kolegium okoliczność ta nie oznacza, że nie został naruszony interes społeczny, jak utrzymują skarżący. Zdaniem Kolegium nałożenie na organ zezwalający obowiązku zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ma charakter ochrony interesu społecznego - wyeliminowania z obrotu napojami alkoholowymi przedsiębiorcy, który dopuścił się naruszenia warunków i zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Zastosowania tej sankcji ustawodawca nie uzależnił od wyroku skazującego. Wystarczającą przesłanką jest udowodnienie wystąpienia zdarzenia określonego w tym przepisie. Dla zaskarżonego rozstrzygnięcia bez znaczenia jest podniesiona w skardze kwestia "zrzeczenia się" przez skarżących zezwolenia (udzielonego do 2013 roku) w związku ze zmianą lokalu, w którym dotychczas prowadzona była sprzedaż. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, zaskarżonej decyzji można postawić skuteczny zarzut sprzeczności z prawem, w rozumieniu art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 powołanej ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 2). W myśl ust. 3 art. 18 ustawy zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo; 2) powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) powyżej 18 % zawartości alkoholu. Stosownie zaś z art. 18 ust. 3a ustawy zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2. Z przedstawionych powyżej unormowań wynika, że kwestia wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie mieści się w sferze uznania administracyjnego. Ustawodawca określa w art. 18 ust 1 - 3a o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przesłanki, których zaistnienie może stanowić podstawę udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Jednym z warunków uzyskania stosownego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest złożenie wniosku przez przedsiębiorcę. To co wniosek winien zawierać określa art. 18 ust. 5 omawianej ustawy. W niniejszej sprawie wniosek został złożony przez skarżących, a organy nie kwestionują, iż odpowiada on wymogom określonym w art. 18 ust. 5 ustawy. Kolejnym warunkiem jaki musi być spełniony przy ubieganiu się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. W art. 18 ust. 3a ustawy zostało określone współdziałanie przy wydawaniu decyzji w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z gminną komisją rozwiązywania problemów alkoholowych, przy tym ta opinia dotyczyć ma jedynie kwestii zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1, 2 analizowanej ustawy. W wyroku z dnia 12 kwietnia 2004 r. sygn. akt II GSK 23/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ze swej natury opinia ma co do zasady charakter subiektywnej oceny, przez co jest narzędziem pomocniczym w postępowaniu administracyjnym. Nie wiąże zatem organu działającego, który zbadane uprzednio przez organ opiniujący zjawisko może ocenić inaczej, jednakże z obowiązkiem należytego uzasadnienia wyrażonego w tym zakresie stanowiska. Inaczej natomiast należy ocenić sytuację, w której przepis prawa materialnego nakazuje zasięgnięcie opinii innego organu, w kwestiach o doniosłym znaczeniu społecznym - wyartykułowanych wprost w przepisach rangi ustawowej, a do takich właśnie zjawisk należy zaliczyć program przeciwdziałania alkoholizmowi. W celu jak najpełniejszej ochrony w tym zakresie, powołane zostały wyspecjalizowane organy, które ze względu na swoje funkcje i walory (np. wiedzę specjalistyczną członków), wydają opinie pod kątem właśnie zgodności ocenianego stanu konkretnej sprawy administracyjnej, z chronionymi przez prawo wartościami np. zasadami wychowania w trzeźwości. W takim przypadku opinia organu współdziałającego na podstawie art. 106 k.p.a., nie może być traktowana jako zwykła ocena określonego stanu, lecz stanowi szczególną instytucję prawną i ma w związku z tym charakter wiążący. Podobnie NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 219/09. W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] r. [...] Miejska Komisja Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. pozytywnie zaopiniowała przedłożony wniosek. Wskazać też należy, że w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 219/09 NSA stwierdził, że "w określonych jednak przypadkach, nawet pomimo pozytywnej opinii komisji, organ może odmówić wydania zezwolenia. Odmowa taka nie może być jednakże uzasadniona samą niezgodnością lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, jako że kwestia ta została już rozstrzygnięta przez inny organ, w specjalnej procedurze. Pewnym wyjątkiem w tym zakresie mogłaby być natomiast ewentualna jaskrawa niezgodność opinii z uchwałami rady gminy np. pozytywna opinia wskazuje na prawidłową odległość punktu sprzedaży od szkoły, zaś jest oczywiste, iż odległość ta nie mieści się w przewidzianych do tego granicach". Zdaniem Sądu, taka sytuacja nie występuje jednak w niniejszej sprawie. Wobec powyższego została spełniona przesłanka uzyskania pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie prezentując pogląd o uznaniowości decyzji w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ogólnie odwołały się do treści art. 18 ust. 1-3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W ocenie Sądu, w powoływanych przez organy administracji publicznej przepisach nie można się dopatrzeć upoważnienia ustawodawcy do przyjęcia wyposażenia organu zezwalającego w luz decyzyjny, w razie gdy wnioskodawca złoży odpowiadający wymogom prawa wniosek, a organ współdziałający wyda pozytywną opinię. Za zasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący wskazania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, jako materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który to przepis dotyczy jedynie przesłanek cofnięcia wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a nie warunków od jakich zależy wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Treść powyższego przepisu nie może być więc podstawą do odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, nawet wówczas, gdy miała miejsce sprzedaż napojów alkoholowych w trakcie postępowania zmierzającego do uzyskania zezwolenia na obrót alkoholem, ale jeszcze przed jego wydaniem. Okoliczność powyższa nie może wpływać na treść rozstrzygnięcia organu w przedmiocie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i jako taka podlegać ocenie tego organu w ramach uznania administracyjnego. Podkreślić ponadto należy, że gdyby ustawodawca zakładał odmowę wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w takich przypadkach jakie określił w art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, to wskazałby to wprost. Skoro tego nie uczynił, to brak jest podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej. Sąd w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w skardze oraz w wyroku NSA z 12 kwietnia 2004 r. sygn. akt II GSK 23/06, iż nie można było przy wykładni rozwiązań zawartych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, pomijać konieczności uwzględniania znaczenia ogólnych reguł dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej. NSA stwierdził, że w sprawie zachodzi "potrzeba dokonania analizy postanowień art. 22 Konstytucji RP i stanowiącego jego rozwinięcie art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z brzmienia wymienionych przepisów wynika, że wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności, choć dopuszczalne w drodze zapisu ustawowego ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), mają charakter wyjątku i muszą być wobec tego rozumiane ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Nie można zatem ich istnienia dorozumiewać czy domniemywać, bądź przyjmować np. w drodze analogii. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ administracji publicznej nie może żądać ani uzależnić swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa. Rozstrzygnięcie organu administracji może być oparte tylko na argumentacji znajdującej wyraźne upoważnienie w przepisie prawa. Ustawodawca wykluczył z całą pewnością wszelką dowolność w rozpatrywaniu przez właściwy organ wniosków podmiotów zainteresowanych prowadzeniem działalności gospodarczej". W ocenie Sądu, wobec powyższego okoliczność sprzedaży napojów alkoholowych bez zezwolenia nie mogła zostać przyjęta jako podstawa odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Sąd uznał więc, iż w sprawie wystąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 - 3a oraz ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi co miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, w tym art. 7, 77 i 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winnny uwzględnić wszystkie powyższej wskazane przez Sąd uwagi oraz ponownie ocenić zebrany materiał dowodowy. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. A. B.