III SA/Łd 367/06

Dnia 28 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Asesor WSA Ewa Alberciak Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi R. R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t. j. Dz.U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1468), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] Nr [...] w sprawie odmowy przyznania R. R. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, iż w toku postępowania administracyjnego organy administracyjne poczyniły następujące ustalenia faktyczne i dokonały następującej jego oceny. R. R. pełni służbę w Policji od dnia 16 sierpnia 1993r., a od dnia 16 sierpnia 1996r. Jest policjantem w służbie stałej. W dniu 16 stycznia 2006r. R. R. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Do wniosku dołączył m. in. umowę z dnia 9 listopada 2005r. o ustanowienie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego nr 46 przy ul. A 47 w Ł., nabytego w ramach przetargu od Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł.. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Komendant Miejski Policji w Ł. odmówił wnioskodawcy udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Stwierdził bowiem iż zainteresowany posiada inny lokal mieszkalny zapewniający przysługujące mu normy zaludnienia. Od decyzji tej R. R. odwołał się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. wnosząc o jej uchylenie i przyznanie mu pomocy finansowej. Komendant Wojewódzki Policji podzielił stanowisko organu I instancji, co do braku podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Organ odwoławczy wskazał, iż w świetle postanowień art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje, prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie do art. 94 tej ustawy, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, według zasad określonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, której szczegółowe zasady przyznawania zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1468). Komendant Wojewódzki Policji stanął na stanowisku, iż prawo policjanta do otrzymania lokalu nie powinno być rozumiane wyłącznie jako uprawnienie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta a zatem jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884) - § 3 - norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m kw. powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Umową darowizny z dnia [...] (akt notarialny Rep. A Nr [...]), R. R. wszedł w posiadanie 1/6 części nieruchomości położonej przy ul. B 20 w Ł., stanowiącej zabudowaną działkę gruntu, na której znajduje się m. in. budynek wielomieszkaniowy (kamienica czynszowa), o powierzchni użytkowej 714,70 m2. Zgodnie z przedstawionym dokumentem, darczyńcą byłą babka obdarowanego - H. B.. W ramach swojego udziału w tej nieruchomości, H. B. zajmowała lokal mieszkalny nr 2 na parterze, o powierzchni użytkowej 127,52 m2 . W § 3 wymienionego aktu notarialnego zawarty jest zapis, iż z dniem podpisania umowy darowizny, tj. [...], uprawnienia do współposiadania opisanej nieruchomości w części odpowiadającej zbytemu udziałowi i do posiadania zajmowanego lokalu mieszkalnego nr 2 przeszły na R. R. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji bezspornym jest, iż z dniem [...] R. R. uzyskał w miejscowości, w której pełni służbę lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, tym samym nie można uznać, że w sprawie występuje przesłanka niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej funkcjonariusza. Jednoznaczne powiązanie prawa do lokalu z powyższą przesłanką potwierdza treść art. 95 ust. 1 pkt. 2 ustawy, który wyłącza prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji w razie posiadania przez policjanta lub jego małżonka w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Wobec tego, iż R. R. jest posiadaczem lokalu mieszkalnego nie przysługuje mu pomoc na uzyskanie lokalu. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z [...] R. R. wniósł skargę podnosząc, iż nigdy nie był właścicielem lokalu w nieruchomości przy ul. B 20. W kamienicy tej posiada jedynie 1/6 udziałów. Zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca. Organ administracji w dopowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga R. R. jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji tzn. czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania a mianowicie art.7, 77 § 1 i 80 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji(Dz.U. nr 7 z 2002r. poz.58 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art.88 ust.1 wymienionej ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W myśl art.94 ust.1 cytowanej ustawy policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskaniu lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Zgodnie z treścią art.95 ust.1 pkt.2 ustawy z 6 kwietnia 1990r. lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno – pensjonatowy. Z wymienionych przepisów wynika, iż policjantowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego i jest ono realizowane w pierwszym rzędzie przez przydzielenie lokalu a w sytuacji gdy przydziału takiego nie dokonano to policjantowi przysługuje pomoc finansowa. Pomoc taka jest konsekwencją niezrealizowania uprawnień policjanta do otrzymania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Oznacza to, iż warunkiem przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu jest to, iż policjant spełnia przesłanki do przydziału lokalu na podstawie decyzji administracyjnej a lokalu takiego nie uzyskał. Innymi słowy mówiąc policjantowi przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu tylko wówczas gdy nie wystąpi żadna z przesłanek uniemożliwiających wydanie decyzji administracyjnej o przydziale mieszkania, określona w art.95 ust.1 ustawy z 6 kwietnia 1990r. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie 7 sędziów w sprawie OPS 1/98 z dnia 29 marca 1999r. (ONSA nr 3 z 1999r. poz.77). W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma wyjaśnienie czy skarżący posiada lokal mieszkalny o którym mowa w art.95 ust.1 pkt.2 ustawy z 6 kwietnia 1990r. Odnośnie pojęcia "posiadanie" to należy się tu oprzeć na przepisach kodeksu cywilnego. Zgodnie z treścią art.336 kc posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel(posiadacz samoistny), jak i ten, kto niż faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W myśl zaś art.348 kc przeniesienie posiadania następuje przez wydanie rzeczy. Wydanie dokumentów, które umożliwiają rozporządzanie rzeczą, jak również wydanie środków, które dają faktyczną władzę nad rzeczą jest jednoznaczne z wydaniem samej rzeczy. Z wymienionych przepisów wynika, iż posiadanie jest rodzajem władztwa nad rzeczą przy czym władztwo to może być wyrazem wykonywania prawa(np. prawa własności) bądź może ono nie być związane z żadnym prawem. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy istotne jest również to czy R. R. był posiadaczem lokalu w momencie nabycia własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu tzn. w dniu 9 listopada 2005r. Spełnienie przesłanek otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego winno być ocenione na dzień nabycia przez skarżącego własnościowego prawa do lokalu a nie we wcześniejszym okresie. Może się bowiem zdarzyć, iż policjant był we wcześniejszym okresie posiadaczem lokalu lecz później posiadanie to w jakiś sposób utracił i przestał być posiadaczem w momencie nabywania własnościowego prawa do lokalu. W takiej sytuacji może on skutecznie ubiegać się o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Decydujące znaczenie ma więc wyjaśnienie czy skarżący posiadał lokal mieszkalny w momencie nabycia przez niego spółdzielczego prawa do lokalu Z zebranego ,materiału dowodowego wynika, iż w dniu [...], na podstawie umowy darowizny, R. R. nabył od swojej babci H. B. – 1/6 udziału w nieruchomości przy ul. B 20. Na podstawie § 3 tej umowy skarżący nabył uprawnienia do posiadania lokalu nr 2 w tej nieruchomości. Należy zaznaczyć, iż samo nabycie udziału w nieruchomości nie jest jednoznaczne z posiadaniem lokalu w tej nieruchomości. Można bowiem mieć udział w nieruchomości nie będąc posiadaczem żadnego w nim lokalu. Istotne jest zatem to czy policjant faktycznie włada lokalem a nie to czy ma on udział we współwłasności nieruchomości. Z treści § 3 umowy darowizny z dnia [...] wynika, iż R. R. nabył posiadanie lokalu nr 2 w nieruchomości przy ul. B 20. Z dniem [...] stał się on zatem posiadaczem lokalu w rozumieniu art.95 ust.1 pkt.2 ustawy z 6 kwietnia 1999r. Nie oznacza to jednak automatycznie, iż obecnie nie przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Dla ustalenia czy taka pomoc mu przysługuje zasadnicze znaczenie ma wyjaśnienie czy był on posiadaczem lokalu nr 2 w dacie nabycia własnościowego prawa do lokalu tzn. w dniu 9 listopada 2005r. Kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona przez organy administracji obu instancji. Podkreślić należy, iż dla przeniesienia posiadania rzeczy, w tym nieruchomości, nie jest przewidziana żadna forma. Wystarczy samo wydanie rzeczy lub wydanie środków dających faktyczne władztwo nad rzeczą (np. kluczy od mieszkania). Organy administracji nie wyjaśniły czy po [...] R. R. był nadal posiadaczem lokalu nr 2. Nie wiadomo zatem czy w tym lokalu nadal mieszkała babcia skarżącego, co świadczyłoby o przeniesieniu na nią posiadania lokalu, czy też posiadaczem lokalu stała się jeszcze inna osoba i ewentualnie jaka. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podnosił, iż babcia nie zajmuje lokalu nr 2 gdyż przeprowadziła się do lokalu nr 3 zaś sam skarżący od 1999r. nie mieszka w nieruchomości przy ul. B 20. Organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do tej kwestii choć okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie. Nie wiadomo bowiem czy po [...] R. R. był nadal posiadaczem lokalu nr 2 czy też przeniósł posiadanie tego lokalu na swoją babcię bądź inną osobę a w szczególności czy był on posiadaczem tego lokalu w dniu 9 listopada 2005r. Kwestia posiadania lokalu nr 2 w okresie od [...] do 9 listopada 2005r. w ogóle nie została wyjaśniona. Organy administracji obu instancji nie wyjaśniły więc w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy. Sąd nie podzielił poglądu organu odwoławczego wyrażonego w zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę, iż R. R. nie przysługuje pomoc finansowa gdyż na podstawie § 3 umowy z [...] stał się on posiadaczem lokalu nr 2. Skarżący w dniu [...] rzeczywiście stał się posiadaczem tego lokalu lecz dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy istotne jest to czy był on posiadaczem tego lokalu w dniu 9 listopada 2005r. a nie [...] Kwestia ta nie została jednak wyczerpująco wyjaśniona. Reasumując sąd uznał, iż organy administracji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ani też w sposób wyczerpujący nie zebrały ani nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Naruszyły tym przepisy art.7, 77 § 1 i 80 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1c.) ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny ustalić czy skarżący był posiadaczem lokalu nr 2 przy ul. B 20 w dniu 9 listopada 2005r. Należy wyjaśnić czy R. R. był nadal posiadaczem tego lokalu po [...] a w szczególności czy po tym dniu H. B. nadal mieszkała w tym lokalu i na jakich warunkach oraz ewentualnie do kiedy. W przypadku ustalenia, że babcia skarżącego wyprowadziła się z tego lokalu należy ustalić czy skarżący przeniósł posiadanie tego lokalu na inną osobę a jeżeli tak to w jaki sposób i kiedy. Należy również wyjaśnić czy wszyscy współwłaściciele nieruchomości przy ul. B 20 po [...] nie dokonali podziału nieruchomości do użytkowania w jeszcze inny sposób. Dopiero po zebraniu całego materiału dowodowego należy dokonać wnikliwej jego analizy i ustalić czy skarżący w dniu 9 listopada 2005r. rzeczywiście był posiadaczem lokalu mieszkalnego.