III SA/Łd 368/05

Dnia 22 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2005 roku sprawy ze skargi K. H., M. H. i S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania S. Z. od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] Nr [...] odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia działek nr [...] i [...] stanowiących własność M. H., a nieruchomościami oznaczonymi nr [...] stanowiącą własność J. i A. W., nr 172 stanowiącą własność T. i A. T. – położonych we wsi Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm./ utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, iż w dniu 7 marca 2005 roku do Urzędu Gminy w R. wpłynęło, za pośrednictwem Starostwa Powiatowego w P., pismo M. H. i S. Z. o wznowienie postępowania rozgraniczeniowego i uchylenie decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości. Jako powód wznowienia postępowania podano fakt, że M. H. nie podpisywała osobiście protokołu granicznego o ustaleniu granicy. Decyzją z dnia [...] znak [...], wydaną na podstawie art. 149 § 3 kpa - Wójt Gminy R. odmówił wznowienia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości. Jako przyczynę odmowy wznowienia postępowania podano fakt, iż wnioskodawczyni M. H. zmarła w dniu 14 stycznia 2005 roku przed doręczeniem żądania organowi administracji, bowiem żądanie wznowienia postępowania podpisane przez nią i oznaczone datą 29 listopada 2004 r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w P. w dniu 23 lutego 2005 roku. S. Z., podpisany na żądaniu wznowienia postępowania, nie był właścicielem żadnej z nieruchomości podlegających rozgraniczeniu i nie jest stroną w tym postępowaniu. Nadto, żądanie wznowienia postępowania nastąpiło po upływie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. Z. podnosząc, że decyzja została wydana niezgodnie z prawem, bowiem właściwe rozgraniczenie między nim a J. W. nastąpiło w 1940 lub 1941 roku. Opisał również nieprawidłowe, jego zdaniem postępowanie geodety dokonującego rozgraniczenia nieruchomości w 2003 roku i zapewnił, że protokołu granicznego nie podpisywała jego córka M. H. bo nie brała udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym, a on był upoważniony do czuwania nad przebiegiem wyznaczania granicy. Jednocześnie z odwołaniem skierował za pośrednictwem Wójta Gminy w R. pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. "o ponowne rozpatrzenie granicy pomiędzy moją działką a działkami sąsiadów". Z dalszej treści pisma wynikało, że wnioskodawcy chodzi o rozgraniczenie nieruchomości, w której zapadła zaskarżona decyzja. Twierdził, że został "upoważniony przez córkę do sprawowania władzy nad przebiegiem prawidłowości istniejących granic." Organ pierwszej instancji przesyłając odwołanie z aktami sprawy podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę wyjasniło, iż stosownie do przepisu art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Z kolei, stosownie do art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie, w dacie doręczenia żądania organowi administracji publicznej jedna z osób, która żądanie podpisała, tj. M. H., nie żyła, zatem wnioskodawcą pozostał S. Z. legitymujący się pełnomocnictwem M. H. /pełnomocnictwo zawarte we wniosku z dnia 29.11.2004 roku/. Stosownie do przepisu art. 96 Kodeksu cywilnego, w razie śmierci strony albo utraty przez nią zdolności sądowej pełnomocnictwo wygasa. W takim stanie faktycznym, w dacie zgłoszenia żądania o wznowienie postępowania, żądanie pochodziło od osoby nieuprawnionej, a więc nieposiadającej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną, według tego przepisu, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes i obowiązek prawny nie może być rozumiany jako interes lub obowiązek faktyczny, lecz taki, który wyrażony jest w przepisie prawa. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Niedotrzymanie tego terminu przez stronę upoważnia organ administracyjny do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania /por. wyrok z dnia 29.01.1986 r. sygn. akt III SA 1263/85 - powoł. za B.Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998 r. str. 733/. Niedopuszczalność wznowienia postępowania ma miejsce w razie wystąpienia przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych. Do tych ostatnich zalicza się sytuacje, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, nie będąca stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego /B. Adamiak i J. Borkowski: op. cit., str.737-738/. Ponadto wznowienie postępowania administracyjnego z uwagi na fakt skorzystania z fałszywego dowodu jest możliwe dopiero po stwierdzeniu fałszywości dowodu prawomocnym orzeczeniem sądu. W związku z powyższym odmowę wznowienia postępowania przez organ pierwszej instancji uznano za uzasadnioną stosownie do przepisu art. 149 § 3 k.p.a. Na powyższą decyzję w dniu 25 maja 2005 roku S. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze powtórzył argumenty wyrażone w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] Nr [...] odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia działek nr [...] i [...] stanowiących własność M. H., a nieruchomościami oznaczonymi nr [...] stanowiącą własność J. i A. W., nr [...] stanowiącą własność T. i A. T. – położonych we wsi Ł.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż wskazali skarżący. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami i podstawą prawną skargi. Oceniając zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co z kolei mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Orzekając w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] Nr [...] organy administracji nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy. W szczególności należy wskazać, iż w aktach administracyjnych brak jest odpisu aktu zgonu M. H., a ze znajdującej się w nich adnotacji o dacie zgonu M. H. /k. 24 akt administracyjnych/ nie wynika, który organ i w jakiej dacie poczynił takie ustalenia. Jeżeli jednak przyjąć, że w dacie wydania decyzji M. H. już nie żyła, to należy również przyjąć, iż pełnomocnictwo dla S. Z. wygasło z chwilą śmieci mocodawczyni. Należy przy tym podnieść, iż nie wygasają natomiast oświadczenia woli złożone przez mocodawcę, czy też jego pełnomocnika przed śmiercią mocodawcy. Jedyną bowiem możliwością uchylenia się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli są przepisy działu IV Kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli. W przedmiotowej sprawie organy administracji obu instancji przyjęły, iż wniosek o wznowienie postępowania w sprawie został podpisany przez M. H. w dniu 29 listopada 2004 roku, a następnie doręczony organowi administracji w dniu 23 lutego 2005 roku. W tym dniu ( jeżeli przyjąć ustalenia organów administracji) - M. H. już nie żyła. Zgodnie z art. 61 § 1 i 3 K.p.a. – postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z brzmienia przytoczonych przepisów wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Nie budzi wątpliwości, iż M. H. była właścicielką działek Nr [...] i [...] położonych we wsi R.. Skoro więc żądanie wszczęcia postępowania pochodziło od właścicielki, to znaczy pochodziło od strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., która wystąpiła z takim wnioskiem dokonując tym samym czynności inicjujących wszczęcie postępowania w momencie gdy jeszcze żyła. Doręczenie żądania wszczęcia postępowania organowi spowodowało wszczęcie postępowania w tym dniu. Organ ustalając, iż M. H. zmarła winien stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. postępowanie zawiesić. Art. 97 wskazuje bowiem podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania i stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie. Oznacza to, że w razie wystąpienia jednej ze wskazanych podstaw organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, a także z urzędu kontrolować, czy w toku postępowania nie zaistniała taka podstawa. Przy czym ustawodawca nie pozostawił organom oceny, czy śmierć strony w toku postępowania administracyjnego ma wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i zastosowanie art. 97 § 1 K.p.a. nie ma charakteru uznaniowego, a stanowi o konieczności zawieszenia wobec zaistnienia okoliczności zawartych w treści przepisu wskazanego. Tylko wówczas nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania, jeżeli wskazanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w sprawie jest możliwe, gdy postępowanie podlega umorzeniu na zasadzie art. 105 K.p.a., a nadto gdy zachodzą okoliczności z art. 30 § 5 k.p.a. tj. gdy znany jest kurator lub zarządca spadku. Organy administracji ponownie rozpatrując sprawę winny zażądać odpisu zgonu M. H., ustalić czy zachodzą podstawy zawieszenia postępowania zgodnie z treścią art. 97 § 1 K.p.a. z uwzględnieniem wyjątków wyżej wskazanych i dopiero po wykonaniu powyższych ustaleń podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Stwierdzić zatem należy, iż zaskarżona decyzja zapadła bez wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, a wiec z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.