III SA/Łd 368/12

Dnia 4 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a., oraz art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U z 2010 r. nr 193 poz. 1287 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian do operatu ewidencji m. K., obręb R. P.. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny. Wnioskiem z dnia 10 października 2011 r. J. M. wniosła o wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów poprzez wpisanie nowych użytkowników działki nr [...], położonej w K. przy ul. T., tj. A. S., W. M., J. M., D. K., E. T., M. M. i B. P. - S. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak [...] Prezydent Miasta K. odmówił wprowadzenia zmiany w operacje ewidencji gruntów i budynków dla działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...], o powierzchni 0,2350 ha, położonej przy ul. T., w obrębie ewidencyjnym R. P. m. K., polegającej na wpisaniu użytkowników: A. S., W. M., J. M., D. K., E. T., M. M. i B. P. – S. w miejsce dotychczasowego wpisu: użytkownik S.S. c. W. i M.. Od powyższej decyzji odwołała się J. M.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powołał treść § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa, z dnia 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454, z 2001 r.) i wskazał, że ponieważ w przedmiotowej sprawie nie można wskazać aktu własności co do danej nieruchomości, a nie można przyjąć, iż akt notarialny nr [...] z dnia [...] r. dotyczy przedmiotowej nieruchomości, brak jest więc możliwości wpisania właścicieli. Organ II instancji powołał także treść § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i wskazał, że organ I instancji wezwał osoby wymienione we wniosku do udokumentowania władania nieruchomością. Żadna z wymienionych osób nie potwierdziła faktu władania przez siebie całością działki. Ujawnienie władającego w ewidencji gruntów możliwe jest wówczas, gdy fakt władania jednoznacznie wynika z materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Sytuacja taka nie zachodziła w niniejszej sprawie. Także sam fakt opłacania przez odwołującą się zobowiązań podatkowych związanych z nieruchomością nie stanowi dostatecznej podstawy do uznania jej za władającą gruntem w rozumieniu § 10 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Podstawą uznania za władających nie może być również załączone do wniosku postanowienie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po W. M. i S. M., gdyż ostatnią wpisaną do ewidencji osobą władającą gruntem była S. S., po której na mocy postanowienia w sprawie stwierdzenia nabycia spadku z dnia 18 kwietnia 2000 r. spadek nabyły: A. S. i E.Z.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. M. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 77, 80 i art. 107 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz organu I instancji. Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jednoznacznego wskazania dowodów zgromadzonych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, potwierdzających bądź wykluczających władanie przez wskazane osoby przedmiotową nieruchomością. Ponadto skarżąca podniosła, że ten sam organ ten sam stan faktyczny interpretuje odmiennie, bowiem na potrzeby postępowania w sprawie podatku od nieruchomości przyjmuje, iż wszystkie osoby wymienione we wniosku spełniają przesłanki do uznania ich za współposiadaczy samoistnych rzeczonej nieruchomości, a w innym postępowaniu stwierdza, że posiadanie to nie jest udowodnione. Skarżąca podała, że organ II instancji pominął, że wszystkie wymienione we wniosku osoby deklarują się jako posiadacze samoistni poszczególnych części przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź procesowego uzasadniającego jej uchylenie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.). Kwestie związane z prowadzeniem ewidencji gruntów reguluje art. 20 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 20 ust. 1, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty: 2) budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty lub ich części; 2) miejsce zamieszkania lub siedziby osób wymienionych w pkt 1; 3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) wartość nieruchomości (art. 20 ust. 2 powołanej ustawy). Postępowanie ewidencyjne jest postępowaniem rejestrowym, co oznacza, że nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, budynków, lokali, ani nie nadaje tych praw, rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. W przypadku regulacji dotyczących ewidencji gruntów chodzi o naniesienie do ewidencji prawidłowych danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter informacyjny. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji wynikających z odpowiedniej dokumentacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 1998 r. sygn. akt II SA 1094/98, LEX nr 41305). Stosownie do treści art. 22 ust. 1 powołanej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem J. M. z dnia 10 października 2011 r. Kwestią sporną jest odmowa wprowadzenia przez Prezydenta Miasta K. zmiany w ewidencji gruntów i budynków dla działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...], położonej przy ul. T. w obrębie ewidencyjnym R. P. m. K. . Z akt sprawy wynika, że w rejestrze ewidencji gruntów i budynków Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta K. dla działki nr [...], położonej w jednostce ewidencyjnej K., w obrębie R. P., przy ul. T., o powierzchni 0,2350 ha istnieje wpis właściciel nieznany, S. S. - użytkowanie. S. S. nie żyje, a stan prawny nieruchomości nie jest uregulowany. Przedmiotową nieruchomością włada kilka osób. We wniosku skarżąca wnosiła o wpisanie osób w nim wskazanych jako użytkowników działki nr [...]. W tym miejscu wskazać należy, że w myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, prawa osób i jednostek organizacyjnych (zmiany podmiotowe w ewidencji gruntów) uwidacznia się na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 3) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Skarżąca nie przedstawiła organowi administracji publicznej dokumentów, które uzasadniałyby dokonanie zmiany w ewidencji gruntów wpisu dotyczącego podmiotu ewidencyjnego. Zmiany w ewidencji gruntów, po stronie podmiotowej, wpisuje się tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach. Organy ewidencji gruntów nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do gruntu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2001 r. sygn. akt II SA 2099/00, LEX nr 82005). Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w ewidencji oprócz danych, o których mowa w § 10, wykazuje się także: 1) dane dotyczące: a) użytkowników wieczystych gruntów, b) jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, c) państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, d) organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomościami, e) użytkowników gruntów państwowych i samorządowych, 2) dane dotyczące osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy, zwanych "dzierżawcami", [...]. Prezydent Miasta K. nie mógł zatem wydać decyzji o zmianie w ewidencji gruntów i budynków wpisu dotyczącego osoby użytkującej działkę nr [...], położoną w obrębie R. P., jednostce ewidencyjnej K., gdyż skarżąca nie dostarczyła odpowiedniego tytułu prawnego dającego podstawę do dokonania zmian podmiotowych w ewidencji gruntów. Z przepisu § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) wynika natomiast, że ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości. W przypadku braku danych, o których mowa w ust. 1 pkt 2, w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają (§ 10 ust. 2). O wykazaniu w ewidencji osób i jednostek organizacyjnych, które nieruchomościami władają, orzeka starosta w drodze decyzji (§ 12 ust. 2 rozporządzenia). Wskazać należy, że przepisy § 10 ust. 2 oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków należy odnieść tylko do gruntów państwowych i samorządowych, zgodnie z powołanym wyżej art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zauważyć bowiem należy, iż rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W myśl tego przepisu, minister właściwy do spraw administracji publicznej, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, określi, w drodze rozporządzenia, sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją, sposób i terminy sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych tą ewidencją, a także rodzaje budynków i lokali, które nie będą wykazywane w ewidencji, oraz zakres informacji objętych rejestrem cen i wartości nieruchomości, zapewniając informację o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami, budynkami i lokalami, a także szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Z powyższego wynika upoważnienie dla ministra do określenia w drodze rozporządzenia m.in. szczegółowego zakresu informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, zapewniającego informacje o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami. Stwierdzić należy, że z art. 26 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie można wyprowadzić uprawnienia do rozszerzenia zakresu informacji objętych ewidencją gruntów i budynków dla ministra, który wydał rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zauważyć też należy, iż zgodnie z art. 20 ust. 4 powołanej ustawy, Rada Ministrów może rozszerzyć, w drodze rozporządzenia, zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, uwzględniając zadania administracji publicznej. Kompetencję do wydania aktu wykonawczego w określonym zakresie ustawodawca wyraźnie zastrzegł więc dla Rady Ministrów. A zatem nie można tej kompetencji przypisać, w drodze interpretacji, innemu organowi, w tym wypadku Ministrowi Rozwoju Regionalnego i Budownictwa, którego upoważnienie do wydania aktu wykonawczego wynika z art. 26 ust. 2 ustawy. Według powyższego, skoro według art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się jedynie władających gruntami państwowymi i samorządowymi, to nie można przepisów § 10 ust. 2 oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków traktować jako podstawy prawnej do wykazania w ewidencji gruntów i budynków władających również innymi gruntami, niż grunty państwowe i samorządowe. Zauważyć więc należy, iż tylko w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych obok właściciela wpisuje się też inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich część. Przez władającego należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną, która ma odpowiedni tytuł prawny do władania gruntem pochodzącym od jego właściciela (por. wyżej powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2001 r. sygn. akt II SA 2099/00, LEX nr 82005). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa działka nie jest gruntem państwowym ani samorządowym. A zatem brak jest podstaw do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków poprzez wpis osób, które działką władają. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazać należy, iż brak jest możliwości dokonania wpisu osób wskazanych we wniosku jako osób władających przedmiotową działką na podstawie art. 51 powołanej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie bowiem z tym przepisem w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Przepis ten jest przepisem przejściowym i dotyczy innego stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 listopada 1999 roku, sygn. akt II SA 1260/99, LEX nr 46220 stwierdził, że art. 51 ustawy z 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne odnosi się do stanu prawnego i faktycznego, w którym władający był wpisany do ewidencji gruntów na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów, a obecnie podjął czynności zmierzające do uregulowania – wykazania – tytułu własności. Wyżej wymieniony przepis został zamieszczony w rozdziale przepisy przejściowe i końcowe cyt. ustawy i w okresie przejściowym wprowadzenia w życie instytucji określonej w tej ustawie stanowi gwarancję dla władającego, o którym mowa wyżej, iż do czasu uregulowania prawa własności – gruntu nie stanowiącego własności państwowej lub samorządowej - będzie wykazany jako podmiot w ewidencji gruntów. Z powyższych względów, art. 51 powołanej ustawy też nie mógł stanowić podstawy do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów, w zakresie o jakim mowa wyżej. Osoby wskazane we wniosku skarżącej z dnia 10 października 2011 r. nie były bowiem wpisane do ewidencji jako władające przed 1 lipca 1989 roku. A zatem stwierdzić należy, że organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę. e.o.