III SA/Łd 375/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Asesor WSA Ewa Alberciak (spr.),, Protokolant asystent sędziego Izabela Wędrak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2007 r. sprawy ze skargi A. Ł. i A. Ł. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego K. M.- Ł. na czynności Zarządu Województwa [...] związane z działalnością Szpitala im. [...] w Ł. 1. oddala skargę 2. oddala wniosek Zarządu Województwa [...] o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. III SA/Łd 375/07 UZASADNIENIE W dniu 18 kwietnia 2007 r. A. Ł. i A. Ł. reprezentowane przez przedstawiciela ustawowego K. M. – Ł. wniosły skargę na czynności Zarządu Województwa [...] związane z działalnością Szpitala im. [...] w Ł. Strona skarżąca, na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, zarzuciła Zarządowi Województwa [...] pogwałcenie w drodze czynności prawnych następujących przepisów prawa: Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa przez nierespektowanie konstytucyjnej zasady zapewnienia dzieciom szczególnej opieki zdrowotnej, co wyraziło się przez podjęcie działań ukierunkowanych na uchylenie się od wynikających z tej zasady obowiązków, art. 36 w związku z art. 43 ustawy z 31 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej przez pominięcie, art. 18 pkt 1 lit. c) ustawy o samorządzie województwa przez podjęcie decyzji należących do wyłącznej właściwości sejmiku województwa, art. 58 ust. 2 i 3 w zw. z ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa przez nieuwzględnienie. Strona skarżąca wniosła o 1. stwierdzenie, że Zarząd Województwa [...] dokonując w latach 2003 - 2007 stopniowej faktycznej likwidacji Szpitala im. [...] w Ł., mieszczącego się przy Al. A. nie dopełnił obowiązków przewidzianych prawem, a w konsekwencji naruszył konstytucyjne uprawnienia małoletnich mieszkańców Ł.; 2. nakazanie Zarządowi Województwa zaprzestania dokonywania - bez uprzedniego prawidłowego dopełnienia procedur przewidzianych przepisami art. 36 w zw. z art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej - czynności faktycznych i prawnych ukierunkowanych na restrukturyzację Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w Ł. w zakresie przeniesienia jednostek organizacyjnych i majątku Szpitala im. [...] do obiektów należącego do WSS im. [...] . w Ł. szpitala dla dorosłych przy ul. B wydanie postanowienia tymczasowego o wstrzymaniu wykonania czynności, o jakich mowa w pkt 2 do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia niniejszego sporu. W uzasadnieniu przedstawiciel ustawowy skarżących podał, że jest mieszkanką Ł. i matką dwóch małoletnich córek, którym, podobnie jak innym dzieciom, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przyznała prawo do szczególnej opieki zdrowotnej, nakładając obowiązek jej zapewnienia na władze publiczne. Obowiązek ten, wynikający z art. 68 ust.3 Konstytucji, na rzecz mieszkańców województwa łódzkiego, stosownie do art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa wykonuje Sejmik Województwa [...] pełniąc od 1999r. funkcję organu założycielskiego Szpitala dziecięcego im. [...] w Ł. Z opieki zdrowotnej tej placówki korzystają w razie potrzeby także jej dzieci. Ma więc interes prawny, o jakim mowa w art. 90 ustawy o samorządzie województwa w złożeniu niniejszej skargi, której celem jest ochrona praw dzieci zamieszkałych na terenie województwa[...] , ze szczególnym uwzględnieniem miasta Ł. Podniosła, że Szpital im. [...] (dawniej[...] ) został ufundowany ponad 100 lat temu przez fabrykanckie rodziny H. i S. z przeznaczeniem do leczenia biednych dzieci łódzkich. Jest on jedynym szpitalem dziecięcym w Ł. prowadzonym przez samorząd terytorialny, przy tym jedynym w mieście sprawującym podstawową i kompleksową opiekę nad chorymi dziećmi. Specyfika i usytuowanie zakładu w centrum miasta sprawia, że jego Izba Przyjęć skutecznie spełnia zadanie ratowania dzieci w przypadkach urazów i nagłych ciężkich zachorowań. Istnieją wprawdzie w Ł. dwa inne ośrodki pediatryczne, ale o odmiennych celach i przeznaczeniu. Są to instytuty naukowe o zasięgu ogólnokrajowym przeznaczone głównie do udzielania kosztownych świadczeń wysokospecjalistycznych. Szpital im. [...] mieści się w dziewięciu budynkach usytuowanych na prawie 3 - hektarowej działce w centrum miasta. W nieodległej przeszłości mieściło się w nim około 400 łóżek w kilku współdziałających oddziałach specjalistycznych, zatrudniających wysoko kwalifikowanych specjalistów, z powodzeniem stosujących unikalne niekiedy (przynajmniej na terenie Ł.) terapie i zabiegi. Od kilku lat Zarząd Województwa podejmuje działania restrukturyzacyjne, które już pociągnęły za sobą likwidację poszczególnych rodzajów działalności zakładu (oddziałów szpitalnych) i znaczną redukcję łóżek oraz personelu, a których efektem finalnym ma być całkowite zamknięcie szpitala i opróżnienie jego obiektów. Zdaniem przedstawiciela ustawowego skarżących zamknięcie jakiegokolwiek szpitala samorządowego, a tym bardziej szpitala pełniącego tak istotną rolę dla ochrony zdrowia małoletnich mieszkańców wielkiego miasta, niezależnie od tego, czy ma być dokonane jako likwidacja, czy też pod hasłem przekształcenia jednostki wielozakładowej połączonego z likwidacją jednego zakładu wymaga uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, o jakiej mowa w art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Podjęcie takiej uchwały wymaga zaś dopełnienia wymogów określonych w art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, który to przepis w § 3 nakłada obowiązek zasięgnięcia opinii wojewody oraz opinii właściwych organów gminy i powiatu (w danym przypadku Miasta Ł.) Likwidacja działającego szpitala odbywa się stopniowo, w drodze czynności faktycznych, z pominięciem obowiązujących procedur przewidzianych ustawą o zakładach opieki zdrowotnej, bez uchwały sejmiku i konsultacji z innymi organami administracyjnymi. Natomiast z uchwały Rady Miejskiej, podjętej z własnej inicjatywy, wynika, że stanowisko tego organu w sprawie likwidacji szpitala jest negatywne, zaś Wojewoda [...] w pismach do Marszałka Województwa kilkakrotnie wyrażał zaniepokojenie, czy likwidacja placówki nie spowoduje znacznego ograniczenia dostępności do opieki pediatrycznej. W skardze ponadto podano, że w 2003 r. Zarząd Województwa [...] podjął uchwałę o włączeniu Szpitala im. [...] w strukturę Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] jako jednostkę organizacyjną tego szpitala pod nazwą Ośrodka pediatrycznego im. [...] Fuzja została dokonana z dniem 1 października 2003r. Podjęcie tej uchwały nie wzbudziło wówczas zastrzeżeń właściwych organów, gdyż umotywowane było zamierzonym rozwojem placówki, w której m.in. planowano utworzyć oddział onkologii dziecięcej. Z perspektywy czasu jasnym się stało, że faktycznym zamiarem Zarządu już wtedy była stopniowa likwidacja szpitala. Niezwłocznie bowiem zamknięto i zlikwidowano Oddział Neurologii i Leczenia Padaczek, a następnie Oddział Okulistyczny. W kwietniu 2005 roku Zarząd Województwa podjął uchwałę o zatwierdzeniu programu restrukturyzacyjnego przedstawionego przez dyrektora WSS im.[...], w ramach którego ma nastąpić przeniesienie do obiektów szpitala dla dorosłych przy ul. B łóżek chirurgicznych, 8 otolaryngologicznych i 3 z oddziału obserwacyjno - izolacyjnego oraz likwidacja działalności pozostałej. Wdrożenie tego programu równa się zagładzie szpitala. Mimo niepodjęcia uchwały , o jakiej mowa w art. 36 ustawy o z.o.z., program restrukturyzacji został wdrożony w drodze dalszych działań, w ramach których m.in. -przeznaczono sumę 3 min 125 tys. zł na adaptację obiektów i przygotowanie 24 łóżek szpitalnych dla przenoszonych specjalności. Tylko obrona szpitala przed zagładą, w którą zaangażowane są różne środowiska, stowarzyszenia i organy działające na rzecz dzieci (m.in. Rzecznik Praw Dziecka), a nawet radni sejmiku, spowodowała czasowe wstrzymanie decyzji restrukturyzacyjnej, a właściwie likwidacyjnej. Zdaniem skarżących, fakt, iż szpital utracił samodzielny byt, nic nie zmienia w obowiązkach organu założycielskiego wynikających z art. 36 i 43 ustawy o z.o.z.. Mimo utraty samodzielności szpital jest nadal publicznym zakładem opieki zdrowotnej, bowiem art. 2 ust.2 ustawy o z.o.z. przyznaje status zakładów opieki zdrowotnej także częścią podmiotów wielozakładowych i niesamodzielnym jednostkom organizacyjnym innych zakładów. Zarząd Województwa wydaje się tego nie rozumieć, gdyż twierdzi, że zamknięcie szpitala dziecięcego, jako jednostki niesamodzielnej, leży w gestii Dyrektora WSS im. [...] . Ponadto strona skarżąca podniosła, że uchwała Zarządu w przedmiocie zaopiniowania programu restrukturyzacyjnego WSS im. [...] podjęta w trybie ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych z.o.z. ( Dz. U. nr 78 z 2005r, poz.684) oraz wyrażona przez Wojewodę [...] akceptacja tego programu nie zastępują w żaden sposób aktów prawa miejscowego, które winny być uchwalone w trybie postępowania przewidzianym ustawą o zakładach opieki zdrowotnej, ani nie zwalniają organu założycielskiego od obowiązków wynikających z tej ustawy. Zdaniem skarżących, na podstawie art. 58 ust.2 i 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa zmiana przeznaczenia nieruchomości przeznaczonej do powszechnego użytku lub bezpośredniego zaspokajania potrzeb mieszkańców oraz należących do mienia wojewódzkich osób prawnych przedmiotów posiadających wartość historyczną wymaga zgody zarządu województwa podjętej w formie uchwały, przy czym uchwała ta podlega nadzorowi, o którym mowa w rozdz. 7 ustawy. Strona skarżąca podała, że w dniu 28 lutego 2007 r skierowała do Zarządu Województwa [...] wezwanie do usunięcia naruszenia praw małoletnich pacjentów dopełniając w ten sposób wymogu określonego w art. 91 w zw. z art. 90 ustawy o samorządzie województwa. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wnosił o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że skarga jest niezasadna i winna ulec oddaleniu. Procedura wynikająca z art. 36 i art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej została przeprowadzona w roku 2003. Przygotowany wówczas projekt uchwały Zarządu Województwa [...] dotyczy włączenia placówki pediatrycznej do Szpitala K. w Ł., był opiniowany zarówno przez Sejmik Województwa [...] oraz przez Wojewodę [...] i Radę Miasta Ł. Obecnie Ośrodek Pediatryczny im. [...] nie posiada bytu samodzielnego i wszelkie działania odbywają się w ramach Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w Ł. Nastąpiła jedynie zmiana miejsca udzielania świadczeń w ramach tej samej placówki, co nie ograniczyło jej działalności, a jedynie miało na celu poprawę warunków udzielania świadczeń zdrowotnych oraz dostosowanie bazy lokalowej i infrastruktury do rzeczywistych potrzeb. Zarząd Województwa [....] stwierdził, że Szpital im. [...] w Ł. został wybudowany ponad 100 lat temu. Obecnie jego stan techniczny nie spełnia norm wymaganych przez prawo Unii Europejskiej, a jego remont wymaga nakładów rzędu 54 milionów złotych. Ani Szpitala, ani organu założycielskiego nie stać na przeprowadzenie remontu, który z uwagi na zabytkowy charakter nieruchomości winien być przeprowadzony zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Budynek Szpitala im. [...] nie spełnia też wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej, co wiąże się również z faktem wykorzystywania jedynie ok. 50 % łóżek szpitalnych. W piśmie procesowym z dnia 18 czerwca 2007 r. pełnomocnik skarżących podniósł, iż uchwała nr [...] była niezgodna z prawem, jako podjęta przez organ nieuprawniony, podejmowanie bowiem takich uchwał należy do wyłącznej właściwości sejmiku województwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 powołanej ustawy przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Zauważyć należy, że art. 90 ustawy o samorządzie województwa jest przepisem szczególnym w odniesieniu do ogólnej normy art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa. Skarżącym, zgodnie z art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Natomiast stroną inicjującą postępowanie sądowe w trybie art. 90, czy 91 ustawy o samorządzie województwa może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone (wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 476/04 ONSAiWsa 2005, nr 1, poz. 2). A zatem interes prawny w ustawie o samorządzie województwa zastrzeżony jest dla węższej grupy osób tj. tylko tych, których interes lub uprawnienie już uprzednio zostało naruszone podjętymi przez organy samorządowe działaniami. W niniejszej sprawie skarga dotyczy czynności Zarządu Województwa [...] polegających na zmianach organizacyjnych w funkcjonowaniu Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w Ł., w struktury którego włączony został Szpital im. [...] w Ł., a w szczególności na podjęciu uchwał przez Zarząd Województwa [...] o zatwierdzaniu zmian w statucie jednostki, co zdaniem strony skarżącej zmierza do likwidacji Szpitala im. [...] Zdaniem Sądu, nie można się zgodzić z argumentami skargi, że małoletnie skarżące reprezentowane przez przedstawiciela ustawowego, jako mieszkanki miasta Ł., mają interes prawny w niniejszej sprawie i to wynikający z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołany w skardze art. 68 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje jedynie na obowiązek zagwarantowana szczególnej opieki zdrowotnej skarżącym, jako dzieciom przez władze publiczne, w żadnym natomiast razie przepis ten nie należy do takiej regulacji prawno – materialnej, która statuuje interes prawny skarżących do skutecznego domagania się zaprzestania podejmowania przez Zarząd Województwa [...] uchwał dotyczących zatwierdzania zmian statutowych Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w Ł., w struktury którego został włączony uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia [...] Nr [...] z dniem 1 października 2003 r. Specjalistyczny Zespół Opieki Zdrowotnej [...] w Ł. i z tym dniem zakończył działalność jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Wnoszący skargę w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu albo jako też członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004/7/114). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r. lex nr 171196). Zamieszkiwanie na terenie gminy, czy województwa, w tym przypadku miasta Ł. nie jest źródłem legitymacji skargowej wynikającej z art. 90 ustawy o samorządzie województwa. Troska mieszkańców, w tym wypadku małoletnich skarżących reprezentowanych przez ich przedstawiciela ustawowego o przyszłość Szpitala im. J. K. jest tylko interesem faktycznym, a więc sytuacją w której strona skarżąca jest wprawdzie zainteresowana czynnościami organów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie podejmowanych działań związanych ze świadczeniami zdrowotnymi, ale nie może wykazać, że jej interes prawny został tymi działaniami naruszony. Nie można bowiem stwierdzić, że strona skarżąca powyższymi działaniami Zarządu Województwa [...] została w ogóle pozbawiona opieki zdrowotnej. Interesu prawnego skarżących nie można również wywieść z powołanej w skardze ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.). Z ustawy tej nie wynika legitymacja skargowa rodziców, czy dzieci będących pacjentami szpitala, który ulega likwidacji lub szpitala, którego struktura organizacyjna ulega zmianie. Skoro strona skarżąca nie dysponuje legitymacją skargową, to Sąd rozstrzygnął sprawę i oddalił skargę, bez merytorycznego wypowiedzenia się na temat zgodności z prawem zaskarżonych czynności, czyli uchwał podejmowanych przez Zarząd Województwa [...] dotyczących zatwierdzenia zmian Statutu Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w Ł., w struktury którego włączony jest Szpital im. [...] w Ł. oraz zgodności z prawem ograniczeń zakresu świadczeń zdrowotnych w Szpitalu im. [...] Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Na podstawie art. 200 tej ustawy Sąd oddalił wniosek Zarządu Województwa [...] o zasądzenie kosztów postępowania. Koszty postępowania zasądza się bowiem jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego.