III SA/Łd 377/05

Dnia 22 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska,, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi T.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz T.A. kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania III SA/Łd 377/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Burmistrz Gminy K., działając na podstawie art. 7 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734), przyznał T.A. dodatek mieszkaniowy w okresie od dnia 2002.02.01 do 2002.07.31. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynikało, iż wnioskodawczyni spełniła warunki wymagane do przyznania dodatku mieszkaniowego. W dniu 21 lutego 2002r. do Sekretariatu Urzędu Gminy w K. wpłynęło pismo Gospodarstwa Mieszkaniowego [...] w B., informujące, iż T.A. zajmuje swój lokal bez tytułu prawnego, a w druku wniosku o dodatek mieszkaniowy omyłkowo potwierdzono zapis o umowie najmu. Decyzją z dnia [...] Nr[...] Burmistrz Gminy K., działając na podstawie art. 7 ust. 9 i art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734) oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., orzekł o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] Nr [...] w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego w wysokości 154,84 zł miesięcznie od 1 lutego 2002 do 31 lipca 2002r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż w wyniku wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] o przyznaniu dodatku mieszkaniowego stwierdzono, że we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego zostały podane nieprawdziwe dane dotyczące tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek przysługuje osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny, a T.A. nie jest na liście osób oczekujących na przydział lokalu zamiennego lub socjalnego. W dniu 23 listopada 2004r. T.A. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. Podniosła, iż Sąd Rejonowy w Ł. prawomocnym wyrokiem z dnia [...] oddalił wniesione przeciwko niej powództwo o eksmisję, zatem jako osobie przysługującej tytuł prawny do przedmiotowego lokalu przysługiwało jej prawo do dodatku mieszkaniowego. W ocenie składającej wniosek, Burmistrz Gminy K. wydał decyzję o cofnięciu dodatku zanim zapadło prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie o eksmisję i dlatego jego decyzja została dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 157 § 1-3 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, należy zbadać jaki stan faktyczny i prawny obowiązywał w dacie wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności. Zdaniem organu, bezspornym jest, iż właściciel wypowiedział T.A. umowę najmu lokalu w G. 1/8 z dniem 16 lutego 2000r. i od tej daty zajmuje ona lokal bez tytułu prawnego. Wobec tego, iż w 2002r. warunkiem powstania uprawnienia do dodatku mieszkaniowego było równoczesne spełnienie warunków zawartych w ustawie z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych, z których jedną było posiadanie tytułu prawnego na zajmowany lokal, T.A. nie posiadała w dniu złożenia wniosku uprawnienia do dodatku, gdyż nie miała tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. W ocenie organu, w związku z tym, iż o fakcie braku tytułu prawnego do zajmowanego przez T.A. lokalu organ gminy dowiedział się już po wydaniu decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy, zaistniały podstawy do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Z uwagi na powyższe Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Burmistrza Gminy K. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T.A. podniosła, iż nadal stoi na stanowisku, że w trakcie trwania procesu sądowego o eksmisję, w którym rozstrzygnięciu podlegała kwestia tytułu prawnego do zajmowanego przez nią lokalu, do czasu zakończenia tego procesu prawomocnym wyrokiem, organ administracyjny nie miał prawa kwestionować jej uprawnień do zajmowanego lokalu. Wskazała, iż nie może ponosić winy za pomyłkę administratora. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podał, iż o fakcie utraty przez T.A. tytułu prawnego do zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego w G. 1/8, na który przyznany został w dniu [...] dodatek mieszkaniowy, organ ds. dodatków mieszkaniowych został poinformowany już po wydaniu decyzji w sprawie przyznania dodatku. W związku z uzyskaną informacją Burmistrz Gminy K. był zobowiązany do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej, własnej decyzji. Uczynił to decyzją z dnia [...], o której to stwierdzenie nieważności wystąpiła z wnioskiem T.A. Po ponownej analizie sprawy, organ uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. Organ wskazał, iż z żadnego z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby T.A. po wypowiedzeniu jej umowy najmu, a więc po utracie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, wystąpiła do sądu o orzeczenie istnienia bądź nie istnienia stosunku najmu. Oznacza to, zdaniem organu, iż najem został zakończony a skarżąca zamieszkuje w lokalu, na który nie posiada tytułu prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T.A. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przypadku nie znalezienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i zasądzenia od organu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez przyjęcie, iż prawomocny wyrok Sądu oddalający powództwo o eksmisję z lokalu nie stanowi potwierdzenia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu i naruszenie przepisów postępowania przez rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej prawomocną decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] bez analizy akt sprawy sądowej z powództwa Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa przeciwko T.A., D.B. i A.B. o eksmisję z lokalu położonego w G. 1/18 gmina K.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodał, iż wyrok Sądu z dnia [...], na który powołuje się skarżąca, nie posiada uzasadnienia, wobec czego nie można stwierdzić, co było powodem oddalenia powództwa, ani czy istotnie sprawa istnienia bądź nie istnienia stosunku najmu była rozpatrywana. Z uwagi na to, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie było stroną w postępowaniu przed sądem powszechnym, nie było również uprawnione do wystąpienia o wgląd do akt sądowych w celu przeprowadzenia ich analizy. W dniu 8 grudnia 2005r. skarżąca złożyła pismo procesowe, w którym wniosła o rozpoznanie sprawy bez jej obecności i opisała nieprawidłowości, jakich, w jej ocenie, dopuścili się administratorzy i Agencja Nieruchomości Rolnych wobec jej osoby. Do pisma załączyła plik dokumentów związanych ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Należy również zaznaczyć, iż sądy pierwszej instancji, orzekając w sprawach skarg na decyzje (postanowienia) administracyjne zobowiązane są stosować środki określone w ustawie w przypadku, gdy stwierdzą naruszenie prawa. Orzekają przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związane zarzutami skargi, jej wnioskami i wskazaną w niej podstawą prawną. Nie mogą jedynie, co do zasady, orzec na niekorzyść skarżącego (art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 i 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, iż Sąd, dokonując kontroli legalności decyzji nie może ograniczyć się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze, ale winien również uwzględniać z urzędu inne naruszenia prawa i stosować adekwatne do stwierdzonych uchybień środki, przewidziane w art. 145 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. zachowujący aktualność i pod rządem ustawy z 30 sierpnia 2002 r. pogląd, wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. I SA 863/00, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX Wydawnictwa Prawniczego LEX pod nr 75 531). W tym przypadku Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty za bezzasadne, jednakże z urzędu stwierdził inne uchybienia, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...]. Skarga do Sądu dotyczyła decyzji Kolegium w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] uchylającej własną decyzję z dnia [...] Nr [...] o przyznaniu T.A. dodatku mieszkaniowego na okres 6 miesięcy, licząc od dnia 1 lutego 2002r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności podanej wyżej decyzji wszczęte zostało na wniosek T.A., która podniosła, iż decyzja dotknięta została wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa, gdyż wydana została zanim zapadło prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie o eksmisję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., wydając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję z dnia [...], uznało, iż decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia [...], nie została dotknięta wadą wskazaną przez skarżącą (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.), wobec czego odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Zdaniem Sądu, istotnie decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia [...] uchylająca własną decyzję z dnia [...] Nr [...] o przyznaniu T.A. dodatku mieszkaniowego, nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, jednak, organ prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, miał obowiązek dokonać oceny tej decyzji również pod kątem pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W ocenie Sądu, decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia [...] wymaga rozważenia zwłaszcza pod kątem przesłanki, wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z przytoczonej w tej decyzji podstawy prawnej, Burmistrz Gminy K. wydał ją w wyniku wznowienia postępowania na skutek ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydawał decyzję – art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W myśl natomiast art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jak wynika z akt sprawy, decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia [...] Nr[...] nie została poprzedzona wydaniem postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...]. W świetle art. 149 § 2 k.p.a., ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania (pod. pogl.: wyrok NSA z dnia 27 marca 2001r. w sprawie o sygn. akt. I SA 2390/99, System Informacji Prawnej Lex nr 54724). Skoro wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia może nastąpić wyłącznie w formie postanowienia, to czynności podjęte przed wydaniem postanowienia nie są czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego – wyrok NSA z dnia 3 lipca 2000r. w sprawie o sygn. akt.: II SA 648/00, Lex nr 55304. Należy także zauważyć, iż decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia [...] nie zawiera nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, o którym mowa w cytowanym wyżej art. 151 § 1 pkt 2 in fine. Z sentencji tej decyzji wynika jedynie, iż organ orzekł o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] Nr.[...] w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego w wysokości 154,84 zł miesięcznie od 1 lutego 2002 do 31 lipca 2002r., brak jest natomiast rozstrzygnięcia co do wniosku skarżącej z dnia 21 stycznia 2002r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Z treści uzasadnienia tej decyzji wynika co prawda, iż intencją Burmistrza Gminy K. była odmowa przyznania T.A. dodatku mieszkaniowego za okres od 1 lutego 2002 do 31 lipca 2002r., jednak rozstrzygnięcia w tym zakresie brak jest w sentencji decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może ograniczać się jedynie do uchylenia dotychczasowej decyzji. Musi zawierać również nowe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Istotą wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Zatem nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2002r. w sprawie o sygn. akt.: IV SA 2759/00, M.Prawn. 2002/20/917). Powyższe uchybienia nie zostały dostrzeżone przez organ prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] Nr[...] i co się z tym wiąże, organ nie dokonał oceny tych uchybień w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż w toku postępowania naruszone zostały przepisy procesowe, zwłaszcza art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy. Uwzględniając treść art. 152 cytowanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd stwierdza, iż wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji orzekanie w tej kwestii jest bezprzedmiotowe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien ocenić, czy uchybienia, jakimi dotknięta jest decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia [...] Nr[...], stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji.