III SA/Łd 391/08

Dnia 1 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Asesor WSA Ewa Alberciak (spr.), Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. F. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu oddala skargę. III SA/Łd 391/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 132, poz. 1234 ) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), Dyrektor Aresztu Śledczego w P. stwierdził, że A. F., funkcjonariusz Aresztu Śledczego w P. nie spełnia warunków do otrzymania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 28 grudnia 2007 r. A. F. złożył do Dyrektora Aresztu Śledczego w P. raport w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu remontu zajmowanego lokalu za lata: 2005, 2006, 2007. Funkcjonariusz oświadczył w dniu 23 stycznia 2008 r., że w latach 2005, 2006 i 2007 zamieszkiwał pod dwoma adresami, a mianowicie w lokalu mieszkalnym nr 33, położonym przy ul. A 6 blok 38 w P. oraz w lokalu położonym przy ul. B 5 w miejscowości S. Właścicielką ww. lokali jest matka funkcjonariusza. Zainteresowany przedłożył też oświadczenia mieszkaniowe w celu ustalenia uprawnienia do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2005, 2006, 2007, z treści których wynika, że zajmowany przez funkcjonariusza lokal mieszkalny nr 33, położony przy ul. A 6 blok 38 w P. stanowi własność jego matki, gdzie funkcjonariusz A. F. jest zameldowany. Na podstawie dokumentacji posiadanej przez dział kwatermistrzowski ustalono, że wnioskodawca od dnia 1 grudnia 2005 r. otrzymuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, przyznawany funkcjonariuszowi nie posiadającemu lokalu mieszkalnego. Wypłata świadczenia została przyznana na wniosek funkcjonariusza, który oświadczył wtedy, że nie posiada własnego lokalu mieszkalnego, oraz że zajmuje wymieniony wyżej lokal matki położony przy ul. B nr 5 w miejscowości S. Dyrektor Aresztu Śledczego w P. wskazał, że z treści art. 88 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej wynika, że równoważnik przysługuje funkcjonariuszowi za remont zajmowanego lokalu. Wnioskodawca nie posiada jednak własnego lokalu mieszkalnego i w rzeczywistości ubiega się o wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego należącego do jego matki. Organ I instancji stwierdził, ze funkcjonariusz Aresztu Śledczego w P. A. F. nie spełnia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Od powyższej decyzji odwołał się A. F. Podał, że przepisy ustawy o Służbie Więziennej oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego nie dają podstaw do przyjęcia, iż równoważnik pieniężny przysługuje za remont lokalu zajmowanego samodzielnie, wyłącznie na podstawie tytułu prawnego. Odwołujący powołał się wyrok WSA I SA/Wa 1065/04 z dnia 5 sierpnia 2005 r. Wniósł o uchylenie i wydanie nowej decyzji uwzględniającej jego stanowisko zaprezentowane w przedmiotowym odwołaniu. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż odwołujący się spełnia warunki do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania i równoważnik ten otrzymuje od dnia 1 grudnia 2005 r., gdyż zamieszkuje w lokalu, do którego nie ma tytułu prawnego. Wypłata tego świadczenia nastąpiła na wniosek funkcjonariusza, który oświadczył wtedy, że lokalu mieszkalnego nie posiada. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. stwierdził, że funkcjonariusz A. F. w rzeczywistości ubiega się o wypłatę równoważnika za remont lokalu, należącego do innej osoby. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy ustawy o Służbie Więziennej regulując uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy określają, że w tym zakresie funkcjonariusz ma w pierwszej kolejności prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 85 ust 1.) Niezrealizowanie prawa do lokalu mieszkalnego daje funkcjonariuszowi prawo do świadczeń ekwiwalentnych - równoważnika z tytułu braku mieszkania (art. 89 ustawy) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy). Funkcjonariusze, którzy mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w rozumieniu ustawy, tj. mają prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej uzyskują świadczenie w postaci równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Przepisy dotyczące mieszkań funkcjonariuszy muszą być interpretowane łącznie i dlatego nie można dla potrzeb ustalenia prawa do równoważnika z tytułu braku mieszkania przyjmować, że funkcjonariusz nie posiada mieszkania, a jednocześnie przyznawać temu samemu funkcjonariuszowi prawo do równoważnika za remont lokalu, którego jak wcześniej ustalono funkcjonariusz nie posiada. Organu II instancji stwierdził, że przepisy należy interpretować w ten sposób, iż funkcjonariusz, który otrzymuje równoważnika pieniężny z tytułu braku mieszkania nie może otrzymać równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. F. zarzucił zaskarżonej decyzji: 1/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie, w szczególności art. 88 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej oraz § 2 - 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r., w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom SW za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego - poprzez przyjęcie, że równoważnik pieniężny przysługuje tylko funkcjonariuszom, którzy posiadają tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego, 2/ rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 6 i art. 7 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] Dyrektora Okręgowego SW w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora AS w P. z dnia [...] nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem zmiany decyzji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że ani art. 88 ustawy o Służbie Więziennej, ani rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom SW za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie ograniczają beneficjentów tegoż równoważnika jedynie do osób będących właścicielami lokalu mieszkalnego. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to wprowadziłby wyraźne zastrzeżenie, tymczasem wprowadzenie pojęcia "zajmowanie" lokalu mieszkalnego oznacza nie tylko prawo własności do lokalu, ale i np. użytkowanie. Przeciwne rozumienie tego przepisu, to zbyt dowolna interpretacja, do której organy Służby Więziennej nie mają żadnej legitymacji prawnej, są natomiast zobowiązane do przestrzegania zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 i 7 k.p.a.), wyrażającej się w obowiązku działania na podstawie prawa. Zdaniem skarżącego naruszenie powołanej zasady postępowania wpłynęło na wydanie krzywdzących dla niego decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. wnosił o jej oddalenie. Powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto wskazał, iż skarżący mieszka w lokalach stanowiących własność matki i w takiej sytuacji nie można uznać, że skarżący posiada mieszkanie, co stanowiło podstawę do przyznania mu równoważnika z tytułu braku mieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Powołana ustawa o Służbie Więziennej w art. 85 ust. 1 wprowadziła zasadę, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Stosownie do treści art. 88 ust. 1 funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W myśl art. 89 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębna nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego (art. 90 ust. 1 powołanej ustawy). Istotą regulacji prawnej zawartej w rozdział 6 ustawy o Służbie Więziennej jest zapewnienie funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. Ustawodawca przewidział cztery formy pomocy dla funkcjonariuszy Służby Więziennej, tj.: 1. przydzielenie lokalu mieszkalnego w formie decyzji (art. 85 ust. 1); 2. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu (art. 88 ust. 1); 3. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania (art. 89 ust. 1); 4. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 90 ust. 1 ). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący jest funkcjonariuszem w służbie stałej, nie przydzielono mu lokalu mieszkalnego, oraz że pobiera równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Kwestią sporną jest to, czy funkcjonariuszowi, który pobiera równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, przysługuje także równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Sąd stwierdził, iż organy administracji prawidłowo uznały, że w wyżej opisanej sytuacji skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Z przepisów rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej nie wynika, że określone w niej formy pomocy dla funkcjonariuszy są przyznawane łącznie. Oczywiste jest, że funkcjonariusz, który otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu nie ma prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Zauważyć też należy, że w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej wskazane zostały negatywne przesłanki przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego. Zgodnie z tym przepisem lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, który ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w tym przepisie. Jako przesłanki negatywne przydziału powołano w tym przepisie: zajmowanie w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub zajmowanie domu (pkt 1), bycie właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (pkt 2), spełnienie przez małżonka funkcjonariusza warunków określonych w pkt 1 i 2 (pkt 3), zbycie przez funkcjonariusza lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (pkt 4). Skoro przepisów rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej nie można interpretować w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych w nim określonych, to na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej należy wyprowadzić wniosek, że funkcjonariuszowi nie tylko nie przydziela się lokalu, gdy ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób wskazany w tym przepisie, ale także nie może on otrzymać pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, ani równoważnika za brak lokalu, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z wyżej wskazaną istotą regulacji prawnej zawartej w rozdział 6 ustawy o Służbie Więziennej. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący otrzymuje równoważnik z tytułu braku mieszkania, a więc nie zajmuje on, ani jego żona lokalu mieszkalnego na podstawie jednego z tytułów prawnych określonych w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący zamieszkuje w lokalu przy ul. A 38 m. 33 w P. - stanowiącym własność jego matki lub w domu położonym w miejscowości S., przy ul. B 5 - również stanowiącym własność jego matki. Zdaniem Sądu, także art. 88 ust. 1 dotyczącego pomocy finansowej dla funkcjonariusza w postaci równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie można interpretować w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych ustawy o Służbie Więziennej, przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby bowiem do wadliwości w ustaleniu granic prawa do pomocy dla funkcjonariuszy Służby Więziennej. W wykonaniu delegacji zawartej w ust. 2 art. 88 Minister Sprawiedliwości wydał w dniu 24 czerwca 2003 r. rozporządzenie w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu (Dz. U. z 2003 r. Nr 132, poz. 1234 ze zm.). Zgodnie z treścią § 4 ust. 1 tego rozporządzenia równoważnik pieniężny przyznaje się według uprawnień przysługujących funkcjonariuszowi na dzień 1 stycznia danego roku, na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego przez funkcjonariusza w ciągu pierwszego kwartału roku kalendarzowego. Wzór oświadczenia mieszkaniowego stanowi załącznik do rozporządzenia. Na podstawie złożonych oświadczeń mieszkaniowych wypłaty równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, dokonuje w danym roku kalendarzowym jednostka organizacyjna Służby Więziennej, w której funkcjonariusz pobiera uposażenie, w terminie do dnia 30 czerwca, za cały rok kalendarzowy (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). W ocenie Sądu, interpretacja art. 88 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, prowadzi do stwierdzenia, że jeżeli funkcjonariusz lub jego małżonek, zajmują lokal mieszkalny na podstawie jednego z tytułów prawnych określonych w art. 91 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Nieuzasadniony jest więc zarzut skargi, że przyjęta przez organy administracji interpretacja jest dowolna i oznacza, iż tylko funkcjonariuszowi będącemu właścicielem lokalu przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Natomiast, gdy ani funkcjonariusz, ani jego małżonek nie legitymują się tytułem prawnym, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy, do zajmowanego przez nich mieszkania i w związku z tym funkcjonariusz otrzymuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, to nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. W takiej sytuacji przekazanie funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu stanowiłoby w istocie finansowanie ze środków Skarbu Państwa również osób trzecich, nie będących funkcjonariuszami Służby Więziennej. Zwrócić też należy uwagę na umieszczenie przez ustawodawcę art. 88 w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej. Art. 85 - 87 dotyczą pomocy dla funkcjonariusza Służby Więziennej w postaci przydziału lokalu. Zaraz po ww. przepisach został zamieszczony art. 88 dotyczący przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego. W ocenie Sądu oznacza to, że intencją ustawodawcy było przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu przede wszystkim funkcjonariuszowi, który otrzymał przydział lokalu, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale będące w dyspozycji jednostek organizacyjnych, uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów administracji rządowej, samorządowej, osób prawnych lub fizycznych, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek organizacyjnych. Powyższe nie wyklucza przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za remont lokalu zajmowanego na podstawie jednego z tytułów określonych w art. 91 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie, skoro skarżący zamieszkuje w lokalach stanowiących własność rodziców, nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. To, że skarżący zaniechał starania się o własny lokal mieszkalny, zajmuje różne lokale, nie oznacza, iż może korzystać z dwóch form pomocy: równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania oraz równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Prowadziłoby to bowiem do takiej sytuacji, że funkcjonariusz nie dążyłby do uzyskania lokalu mieszkalnego, do którego posiadałby tytuł prawny, gdyż pozbawiałoby go to jednej z formy pomocy, tj. równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził więc naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uznał, że zarzuty skargi są niezasadne. Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. ad