III SA/Łd 392/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy dokonania zmiany wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu D. w części dotyczącej zmiany podmiotu przy działkach [...] i [...]. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny: Do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wpłynęło odwołanie S. J. - Zastępcy Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], działającego z upoważnienia Marszałka Województwa [...], od powyżej wskazanej decyzji Starosty O. W odwołaniu skarżący domagał się usunięcia z operatu ewidencyjnego zapisu użytkownik Marszałek Województwa [...]. Powyższe postępowanie Starosta O. na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. Prowadząc postępowanie wykazał, że w ewidencji gruntów założonej w 1976 r. działki oznaczone były numerami 1030 - podmiot władający Powiatowy Inspektorat Wodnych Melioracji w O. i 1031 przy czym w żadnym rejestrze me uwidoczniono tej działki. W latach 1990 - 1993 przeprowadzono modernizację ewidencji. Nastąpiła wówczas zmiana powierzchni i numeracji działek. Z części działki 1030 utworzono działkę nr [...] i [...]. Dokonano również zmiany zapisu, co do przedmiotu, ujawniając Skarb Państwa - zarządca Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. Rejonowy Oddział w P. Protokół ustalenia granic zawiera informację dotyczącą sposobu użytkowania świadczącą o tym, że działki [...] i [...] stanowiły koryto rzeki D. W dniu [...] WZMiUW w [...] Terenowy inspektorat w B. przekazał wykaz nieruchomości, które na mocy odrębnych przepisów przeszły na własność Skarbu Państwa. Wykaz obejmował również działki nr [...] i [...]. które stanowiły ciek podstawowy "rzekę D.". W związku z tym dokonano zmiany i wpisano Skarb Państwa użytkownik Marszałek Województwa [...]. W dniu [...] Terenowy Inspektorat w B. złożył wniosek o przywrócenie poprzedniego zapisu z uwagi na to, że działki nie stanowią gruntów pod wodami płynącymi, lecz jest to kanał derywacyjny, czyli urządzenie melioracji podstawowych. Pismo w sprawie zmiany zapisu w operacie ewidencyjnym złożył WZMiUW w [...] w dniu [...]. W związku z tym Starosta wszczął w tej sprawie postępowanie i wezwał strony do dostarczenia dokumentu określającego zasadność dokonania żądanej zmiany. W dniu [...] wpłynęło pismo Marszałka z dnia [...] wyjaśniające, że dokumentem takim jest Wspólna Instrukcja Gospodarowania Wodą, stanowiąca załącznik do decyzji pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...]. Starosta ustalił jednak, że instrukcja reguluje korzystanie z wody, a nie wskazuje właściciela oraz, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości. W konsekwencji Starosta wydal decyzję z dnia [...] o odmowie dokonania wnioskowanej zmiany. Od powyższej decyzji Marszałek Województwa [...] wniósł odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia Wojewódzki Inspektor uchylił decyzje Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Starosta rozpatrując sprawę ponownie zasięgnął opinii Wydziału Ochrony Środowiska o wyjaśnienie pojęcia kanału derywacyjnego. Powołując się na art. 9 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne ustalono, że ilekroć w, ustawie jest mowa o kanałach - rozumie się przez to sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy o szerokości dna co najmniej 1,5 m przy ujściu lub ujęciu. Podkreślono, że kanały zaliczają się do melioracji wodnych podstawowych. Skierowano pismo do spółki "A" jako podmiotu sąsiadującego z działkami [...] i [...]. W odpowiedzi spółka stwierdziła, że nie posiada dokumentów świadczących o tym, że działki te były kiedykolwiek w ich posiadaniu. Starosta zwrócił się również do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. prosząc o udostępnienie informacji z katastru wodnego. Odpowiadając na prośbę Starosty RZGW wyjaśnił, że urządzenie znajdujące się na działkach może być kanałem derywacyjnym. Na podstawie księgi wieczystej nr [...] Starosta ustalił, że ze działki [...] i [...] nie są własnościa Skarbu Państwa - WZMiUW w R. Ustalono również, że urządzenie kanał derywacyjny nie został również przekazany do zasobu nieruchomości starosty. Ustalono, że na skutek zmian zasięgu terytorialnego województwa, zasadne było ujawnienie w ewidencji gruntów WZMiUW w [...]. Na powyższą decyzję Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń wodnych w [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, działając w oparciu o statut Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] (§ 7 ust. 5 i § 5 ust. 11 lit. e) zatwierdzony uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] a następnie zmieniony uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] i uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] oraz art. 11 ust. 1 pkt 4, art. 14 ust. 3 i art. 75 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. nr 145). Skarżący wnosił o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż dokonano błędnej oceny prawnej stanu faktycznego ustalonego w zaskarżonej decyzji, ponieważ kanał derywacyjny znajdujący się na działkach nr [...] i [...] zaliczany jest do urządzeń wodnych zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne, ale nie jest urządzeniem melioracji wodnych podstawowych i przedmiotowe grunty nie są pokryte powierzchniowymi wodami płynącymi w granicach linii brzegu, nie są więc gruntami w rozumieniu art. 14 ust. 3 ustawy, w gospodarowaniu Marszałka Województwa [...]. Skarżący podkreślił, że do urządzeń melioracji wodnych podstawowych, według art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy, zalicza się kanały i inne wymienione tam urządzenia wodne, o ile służą celom określonym w art. 70 ust. 1, tj. służą regulacji stosunków wodnych celem polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami. Kanał derywacyjny znajdujący się na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz w części na działkach nr [...],[...] i [...] w obrębie D. stanowi techniczno – użytkową całość i został zbudowany dla potrzeb elektrowni wodnej a więc nie służy celom z art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, które klasyfikują dane urządzenie do urządzeń melioracji podstawowych. Ponadto działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...] w obrębie D., znajdujące się również pod częścią przedmiotowego kanału, będące własnością Skarbu Państwa, zostały oddane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym oraz określone w ewidencji gruntów i budynków jako tereny przemysłowe. Skarżący wskazał, iż informował Starostę Powiatu O. w piśmie znak [...] z dnia [...] iż jednostka terenowa Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] – Terenowy Inspektorat w B. błędnie wystąpił o wpisanie jako użytkownika przedmiotowego gruntu Marszałka Województwa [...] oraz nazwę rzeki –D. Mimo to Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] bezpodstawnie powołuje się na wykaz załączony do w. w. pisma. Skarżący w prowadzonej korespondencji z Wydziałem Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w O. wskazywał, że przedmiotowe urządzenie jest kanałem jednocześnie podkreślając, że nie stanowi urządzenia melioracji wodnych podstawowych. Tym samym brak jest podstaw do uznania Marszałka Województwa [...] jako gospodarującego w. w. działkami ewidencyjnymi. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004 r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola , o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przechodząc do oceny zasadności skargi należy stwierdzić, że skarga jest uzasadniona. W toku postępowania z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 kpa., nie poczyniono pełnych ustaleń faktycznych, które uzasadniałyby odmowę dokonania zmiany wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu D., w części dotyczącej zmiany podmiotu przy działkach [...] i [...]. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem decyzji przez organ administracji publicznej powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika z art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zmiana użytkownika działek nr [...] i [...], stanowiących ciek podstawowy – rzekę D. Organy administracji uznały, że działki te na mocy odrębnych przepisów przeszły na własność Skarbu Państwa, co wynikało z wykazu nieruchomości przekazanego w dniu [...] przez WZMiUW w [...] Terenowy Inspektorat w B. Jako użytkownika wpisano zatem Marszałka Województwa [...]. Podnoszony zarówno w odwołaniu jak i w skardze główny zarzut sprowadza się w istocie rzeczy do tego, że zdaniem strony skarżącej organy administracji nie wyjaśniły, nie dokonały oceny i nie wykazały w sposób rzetelny, że w okolicznościach tej sprawy spełnione zostały przesłanki do wpisania jako użytkownika Skarbu Państwa – Marszałka Województwa [...]. W jej ocenie bowiem grunty na działkach [...] i [...] nie są gruntami w rozumieniu art. 14 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Z zarzutem strony należy się zgodzić. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 10 ustawy Prawo wodne, wody stanowią własność Skarbu Państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych (ust. 1). Wody stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego są wodami publicznymi (ust. 2). Skarb Państwa wykonuje zatem prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 3 odpowiednie organy oraz jednostki Skarbu Państwa wykonują gospodarowanie gruntami pokrytymi płynącymi wodami powierzchniowymi. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jedyną okolicznością faktyczną ustaloną przez organy w niniejszej sprawie jest to, że działki nr [...] i [...] stanowią kanał derywacyjny. W ocenie organu zalicza się on do melioracji wodnych podstawowych, jako że zalicza się do ogólnego pojęcia kanałów w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 5 ustawy prawo wodne – sztucznych koryt prowadzących wodę w sposób ciągły lub okresowy o szerokości dna co najmniej 1,5 m przy ich ujściu lub ujęciu. Powyższe stwierdzenia nie są uzasadnione wobec niewyjaśnienia okoliczności istotnych mających znaczenie w sprawie. Organy administracji nie dokonały bowiem wnikliwej analizy stanu faktycznego i nie wykazały, jaki faktycznie charakter ma ciek wodny na spornych działkach, co miało decydujące znaczenie przy ustalaniu użytkownika spornych działek. Rolą organów było na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ewentualne wzruszenie stanowiska strony. Organ w uzasadnieniu decyzji winien zatem dokonać dokładnego wyjaśnienia pojęcia kanału derywacyjnego. Tymczasem w ocenie Sądu dowody, na których organ oparł się rozpatrując niniejszą sprawę (informacja od RZGW, że urządzenie znajdujące się na działkach może być kanałem derywacyjnym oraz, że nie zostało ono przekazane do zasobu nieruchomości starosty) nie pozwalały mu na jednoznaczne zaklasyfikowanie urządzenia do melioracji wodnych podstawowych. Zgodnie z art. 70 ustawy Prawo wodne melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami (ust. 1). Mają one zatem ściśle określony ustawą cel. Urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów (ust. 2). Ewidencję wód, o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 2, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów prowadzi marszałek województwa (ust. 3). Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 1 do urządzeń melioracji wodnych podstawowych zalicza się: 1) budowle piętrzące, budowle upustowe oraz obiekty służące do ujmowania wód, 2) stopnie wodne, zbiorniki wodne, 3) kanały, wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, 4) rurociągi o średnicy co najmniej 0,6 m, 5) budowle regulacyjne oraz przeciwpowodziowe, 6) stacje pomp, z wyjątkiem stacji wykorzystywanych do nawodnień ciśnieniowych - jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1. Przepisy dotyczące urządzeń melioracji wodnych podstawowych stosuje się odpowiednio do budowli wstrzymujących erozję wodną oraz do dróg dojazdowych niezbędnych do właściwego użytkowania obszarów zmeliorowanych oraz utrzymania urządzeń melioracji wodnych podstawowych (ust. 2). Powyższe pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż omawiany przepis nie obejmuje wprost pojęcia "kanał derywacyjny". W istocie oznacza ono bowiem element infrastruktury technicznej derywacyjnej elektrowni wodnej. Jest konstrukcją sztuczną a jego funkcję stanowi – najogólniej rzecz ujmując – wykorzystanie w jak najprostszy sposób naturalnego spadu rzeki. Kanały derywacyjne dzielą się na kilka rodzajów jak również jest kilka możliwości ich konstruowania, w mniej lub bardziej skomplikowany sposób. W uzasadnieniach decyzji nie ma żadnego odniesienia do tego pojęcia i jego ewentualnego wpływu na charakter budowli, znajdującej się na spornych działkach i jej przeznaczenie. W aktach sprawy nie ma żadnych dowodów z przeprowadzonych na działkach wizji lokalnych i dokonanych pomiarów, które określałyby co faktycznie się na nich znajduje. W tej sytuacji za dowolne należy uznać twierdzenie organu, że budowla ta w całości spełnia warunki do uznania jej za kanał w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne a tym samym zalicza się do melioracji wodnych podstawowych. Zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak i w skardze strona skarżąca podnosi, że urządzenie to stanowi techniczno – użytkową całość i zostało zbudowane dla potrzeb elektrowni wodnej, nie służy on zatem celom powołanym w art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne. Organ administracji nie zajął żadnego stanowiska wobec takiego twierdzenia strony i nie przedstawił dowodów przeciwnych podważających wiarygodność tych twierdzeń. Zarówno opinia Wydziału Ochrony Środowiska jak i informacja od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie wyjaśniła jednoznacznie, czy urządzenie jest kanałem derywacyjnym. Organ nie dotarł również do żadnej dokumentacji, mogącej się przyczynić do wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości. Organ ocenił, że Wspólna Instrukcja Gospodarowania Wodą, stanowiąca załącznik do pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] reguluje korzystanie z wody a nie wskazuje właściciela oraz, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości. Okoliczności te nie mają jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie mogą stanowić podstawy do odmowy dokonania zmiany wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków w części dotyczącej zmiany podmiotu przy działkach [...] i [...]. W tym stanie rzeczy konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji celem umożliwienia organowi administracji przeprowadzenia zgodnie z powyższymi wskazówkami dodatkowego postępowania wyjaśniającego, wyeliminowania powyższych uchybień i zgromadzenia materiału dowodowego zmierzającego do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności. W uzasadnieniu decyzji organ winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy. b.a.