III SA/Łd 393/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie NSA Janusz Furmanek Asesor WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Izabela Wędrak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 r. sprawy ze skargi L.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...]. III SA/Łd 393/07 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie, art. 145a § 1 i 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2003 r. Nr 6, poz.65), po rozpoznaniu wniosku L.R. o wznowienie postępowania w przedmiocie przyznania zasiłku przedemerytalnego, Prezydent Miasta S. orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] Nr [...] o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 2006 r. został uznany za niekonstytucyjny przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty w części, w której zawierał datę 12 stycznia 2002 r., do której to daty bezrobotni mogli otrzymywać świadczenia na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2001 r. Organ I instancji wyjaśnił, że L.R. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. w dniu [...]. Decyzją ostateczną z dnia [...] Nr [...]. Prezydent Miasta S., na podstawie art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - Dz.U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56 ze zm.), orzekł o uznaniu L.R. za osobę bezrobotną oraz przyznał prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 10 kwietnia 2002 r. W dniu rejestracji L.R. legitymował się 31 letnim i 5 miesięcznym okresem uprawniającym do zasiłku, w tym ponad 15 letnim okresem wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. Zasiłek dla bezrobotnych był pobierany przez L.R. do [...]. Utrata statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych nastąpiła z powodu podjęcia zatrudnienia w A spólce z o.o. w S. W dniu 12 kwietnia 2002 r. L.R. złożył wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...], Nr [...] odmówił przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Od decyzji tej L.R. odwołał się. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na ww. decyzję L.R. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Łd 1174/02 oddalił skargę. W dniu 6 października 2006 r. L.R. złożył do Powiatowego Urzędu Pracy w S. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie przyznania zasiłku bądź świadczenia przedemerytalnego w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Na podstawie przepisu art.150 k.p.a. Powiatowy Urząd Pracy przekazał przedmiotowy wniosek do Wojewody [...], jako organu właściwego do wydania orzeczenia w sprawie wznowienia postępowania, gdyż kwestia uprawnień do świadczenia przedemerytalnego była rozstrzygana przez Wojewodę [...]. Wojewoda [...] po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym postanowieniem z dnia [...] Nr [...] przekazał według właściwości rzeczowej przedmiotowy wniosek Prezydentowi Miasta S. Prezydent Miasta S. wskazał, że dopuszczalność wznowienia postępowania w przypadku określonym w art. 145a k.p.a. jest ograniczona dwoma przesłankami. Pierwszą przesłanką jest rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną, drugą przesłanką jest wydanie decyzji na podstawie niekonstytucyjnego aktu normatywnego. Organ I instancji stwierdził, że kwestia uprawnień L.R. do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego nie była rozstrzygana przez organ administracji publicznej, a w przedmiotowej sprawie nie była wydana decyzja administracyjna, która stanowiłaby podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty. Tym samym nie ma możliwości wznowienia postępowania i dlatego należało orzec o odmowie wznowienia postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji L.R. podniósł, że po wyroku Trybunału może żądać swoich praw, to dlaczego odmawia mu się zasiłku przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 a, art. 147, art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 pkt 6 i ust. 4 pkt 2, art. 150 d ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2004r. nr 99, poz. 1001 ze zm.), Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w dniu 6 października 2006 r. L.R. złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. podanie o ponowne rozpatrzenie sprawy z początku 2002r. i wznowienie postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] nr [...] wezwał L.R. w celu ustalenia charakteru pisma z dnia 6 października 2006r. i żądań w nim zawartych. W związku z oświadczeniem skarżącego, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] nr [...] przekazał według właściwości rzeczowej Prezydentowi Miasta S. przedmiotowy wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006r. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną po rozpatrzeniu złożonego wniosku, orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu 29 marca 2007r. L.R. złożył oświadczenie, z treści którego wynika, iż wnosił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...] dotyczącą uzyskania statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnego i w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wnosi o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Wojewoda [...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 145 a § 1 k.p.a., można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W tej sytuacji, zgodnie z art. 145 a § 2 k.p.a. skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wznowienie postępowania, zgodnie z art. 147 k.p.a., następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145 a następuje tylko na żądanie strony. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania - art. 148 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ta decyzja zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Dopuszczalność wznowienia postępowania w przypadku art. 145 a k.p.a. jest ograniczona dwoma warunkami tj. decyzja musi mieć walor ostatecznej oraz decyzja musi być wydana np. na podstawie niekonstytucyjnego aktu normatywnego. Istotne jest, że zastosowanie trybu wznowienia postępowania może mieć miejsce jedynie, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zapadło po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie. W przypadku niespełnienia powyższych przesłanek wznowienie postępowania jest niedopuszczalne. Naruszenie zasad wznowienia postępowania stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności wydanej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że kwestia nabycia statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnego przez L.R. została rozstrzygnięta decyzją ostateczną Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...]. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 6 lit. a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz.U. z 2001r., nr 6, poz. 56 ze zm.). Z akt sprawy wynika, że kwestia uprawnień L.R. do zasiłku przedemerytalnego nie była rozstrzygana przez organ administracji publicznej i w przedmiotowej sprawie nie była wydana decyzja administracyjna, stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny przepisy, tj. art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 20 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa /.../ (Dz.U. z 2001r. nr 154, poz. 1793). Organ II instancji wyjaśnił, że zasiłek dla bezrobotnego i zasiłek przedemerytalny to dwa odmienne świadczenia i podstawy materialnoprawne przyznania każdego z tych świadczeń są odmienne, zasiłki przedemerytalne według zasad obowiązujących do dnia 31 grudnia 2001r., w związku z wejściem w życie nowelizacji ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy (...) o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nabywały osoby, które spełniały warunki określone w przepisach przejściowych, tj. art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej lub w przepisach kolejnej nowelizacji ww. ustawy, tj. art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /.../. Osoby, które rejestrowały się po dniu 1 stycznia 2002r. i składały wnioski o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, nabywały prawo do tego świadczenia według zasad obowiązujących po 1 stycznia 2002r. Wojewoda [...] wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2005r. sygn. K 19/02 orzekł, że " art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17.12.2001r. (...) w części, w jakiej zawiera zwrot " zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i" wyłączający nabycie prawa do świadczenia na dotychczasowych zasadach przez osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy spełniły warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, lecz nie zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy, jest z uwagi na brak należytej vacatio legis niezgodny z art. 2 Konstytucji. W wykonaniu wyroku ustawodawca wprowadził do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przepisy art. 150a i 150d, umożliwiające organom zatrudnienia podejmowanie działań w oparciu o przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w zakresie zmiany prawa do zasiłku i świadczenia przedemerytalnego, jak i jego wysokości. W wyniku kolejnej nowelizacji ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dnia 20 grudnia 2002 r. wprowadzono art. 3 ust. 1 stanowiący, iż prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001r. przysługuje bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002 r. spełnili warunki do jego nabycia. Zgodnie z ust. 2 art. 3 ww. ustawy nowelizującej bezrobotni, o których mowa w ust. 1, nabywają prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego na swój wniosek od następnego dnia po dniu złożenia wniosku, nie wcześniej jednak niż od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 6 lutego 2003r.). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 września 2006r., sygn. akt SK 15/05 orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty w części, w jakiej obejmuje wyrazy "do dnia 12 stycznia 2002r.". Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 145a k.p.a. istnieje możliwość wznowienia postępowania w przypadku orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ale jedynie w przypadku, gdy na jego podstawie została wydana decyzja administracyjna. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że kwestia nabycia przez skarżącego prawa do zasiłku przedemerytalnego nie była przedmiotem postępowania przed organem administracji publicznej i w przedmiotowej sprawie nie była wydana decyzja administracyjna rozstrzygająca kwestię uprawnień skarżącego do zasiłku przedemerytalnego. W tej sytuacji nie ma możliwości przyznawania prawa do zasiłku przedemerytalnego osobom, które nie posiadały decyzji administracyjnej w tej sprawie, wydanej w oparciu o przepisy zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. Brak takiej decyzji równoznaczny jest z brakiem podstaw do wznowienia postępowania. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych wystąpi, gdy strona żąda wznowienia postępowania w innej sprawie, aniżeli zakończonej decyzją ostateczną. Zawarte bowiem we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego żądanie wszczęcia postępowania w innej sprawie administracyjnej nie może być rozpatrzone w postępowaniu dotyczącym zasadności wznowienia postępowania administracyjnego i wzruszenia decyzji ostatecznej. Organ II instancji wskazał, że związku z wejściem w życie ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. z 2004r. nr 120, poz. 1252) z dniem 1 sierpnia 2004r. ZUS przejął zadania związane z wypłatą zasiłków przedemerytalnych. Urzędy Pracy posiadały kompetencje do przyznawania i wypłaty zasiłków i świadczeń przedemerytalnych w przypadku wniosków złożonych do dnia 31 lipca 2004r. włącznie. Zgodnie z ustawą nowelizującą z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dniem 1 listopada 2005r. weszły w życie przepisy art. 150 a - 150 d ustawy regulujące kwestie zasiłków i świadczeń przedemerytalnych. Osoba ubiegająca się o przyznanie prawa do zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, mogła w okresie od dnia 1 listopada 2005r. do dnia 28 lutego 2006r., złożyć stosowny wniosek do właściwego dla jej miejsca zamieszkania powiatowego urzędu pracy. Starosta, na zasadzie wyjątku w stosunku do przepisów ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, mógł rozpoznać taki wniosek i przyznać wnioskowane świadczenie. Zgodnie z art. 150a ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Starosta rozpatrywał wnioski, wydawał w tych sprawach decyzje oraz wypłacał z Funduszu Pracy zasiłek przedemerytalny albo świadczenie przedemerytalne za okres do dnia 31 lipca 2004r. włącznie. Za okres od dnia 1 sierpnia 2004r. zasiłki przedemerytalne są wypłacane na zasadach i w trybie obowiązującym w tym okresie przez właściwy organ rentowy. W chwili obecnej istnieje możliwość rozpatrzenia przez PUP kwestii uprawnień do zasiłku przedemerytalnego poprzez wzruszenie ostatecznych decyzji w nadzwyczajnych trybach, określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, tj. poprzez wznowienie postępowania, zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej. Zastosowanie powyższych trybów możliwe jest jedynie w przypadku wydania decyzji administracyjnej, która uzyskała walor ostateczności. Zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta S. w decyzji z dnia [...] nr [...] zasadnie orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] nr [...] o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] odmawiającej mu prawa do wznowienia postępowania po wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podniósł, iż nie wydano mu w dniu rejestracji decyzji o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, przyznano mu świadczenie mniej korzystne – zasiłek dla bezrobotnych. Zdaniem skarżącego wznowienie postępowania powinno dotyczyć nie tylko decyzji, które zawierają rozstrzygnięcie o odmowie, ale też decyzji, które przyznają świadczenie mniej korzystne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie. Powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący oświadczył, iż jego wniosek dotyczył zasiłku przedemerytalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie jest związany granicami skargi i w związku z tym w niniejszej sprawie poddał analizie jej aspekty związane ze wznowieniem postępowania. Przesłanki wznowienia postępowania to przesłanki, których wystąpienie otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością przewidzianą w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 145 a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznaczona jest zatem zakresem sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną. Formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania określa art. 149 k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia – art. 149 § 1 k.p.a., natomiast odmowa wznowienia postępowania, stosownie do § 3 art. 149 k.p.a. następuje w drodze decyzji. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych (np. sprawa nie należy do drogi administracyjnej, sprawa nie jest zakończona decyzją ostateczną, organ działał w innej formie niż decyzja, lub gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ nie działał) lub podmiotowych (z podaniem wystąpiła osoba nie będąca stroną), oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 § 2 k.p.a.). Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r. IV SA 487/91 ONSA z 1001 r. Nr 2, poz. 50). W niniejszej sprawie skarżący we wniosku z dnia 6 października 2006 r. żądał ponownego rozpatrzenia jego sprawy z 2002 r. (wznowienia postępowania w sprawie zasiłki przedemerytalnego lub świadczenia) w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 145a § 1 i 149 § 3 k.p.a. Prezydent Miasta S., po rozpoznaniu wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w przedmiocie przyznania zasiłku przedemerytalnego w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006 r. sygn. akt SK 15/05 orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] Nr [...] o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Takie rozstrzygnięcie organu I instancji oznacza, że organ ten po rozpoznaniu wniosku skarżącego w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego zasiłku przedemerytalnego odmówił wznowienia postępowania w sprawie wyznaczonej innym zakresem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym dotyczącego statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnego zakończonego decyzją ostateczną. Z treści zaś uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że odmówiono skarżącemu wznowienia postępowania w sprawie zasiłku przedemerytalnego stwierdzając niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych, gdyż w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego nie została wydana decyzja ostateczna. Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a zatem podzielił stanowisko organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu, iż odmowę wznowienia postępowania w sprawie zasiłku przedemerytalnego na podstawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uzasadnia brak decyzji ostatecznej wydanej w tej sprawie w postępowaniu zwykłym w oparciu o zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny przepisy. Zauważyć należy, iż w takiej sytuacji w decyzji organu I instancji mamy do czynienia ze sprzecznością pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem, bowiem rozstrzygnięcie dotyczy decyzji ostatecznej z dnia [...] Nr [...] o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnego, a uzasadnienie dotyczy braku decyzji rozstrzygającej uprawnienia skarżącego do zasiłku przedemerytalnego. Decyzja organu II instancji utrzymuje zaś w mocy decyzję organu I instancji. Nie ma znaczenia dla oceny fakt, że skarżący w toku postępowania odwoławczego w piśmie z dnia 29 marca 2007 r. precyzując swoje żądanie podał, że żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną w przedmiocie statusu bezrobotnego i przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w razie sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji należy przyjąć, że moc wiążącą ma rozstrzygnięcie decyzji (podobnie NSA – wyrok z dnia 31 października 1989 r. (IV SA 705/89), GAP 1990, nr 1 z komentarzem H. Starczewskiego). W tym miejscu podkreślić należy, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ I instancji dokonał ustaleń co do istnienia przeszkód formalnych (podmiotowych, przedmiotowych, czy odnośnie zachowania terminu do złożenia wniosku), które mogłyby przesądzać o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] w sprawie przyznania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Dodatkowo zauważyć należy, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji ( § 2 art. 104 k.p.a.). Art. 104 wyznacza przedmiot decyzji – sprawa administracyjna oraz rodzaje rozstrzygnięć sprawy (merytoryczne lub niemerytoryczne). Art. 104 nie wyznacza natomiast kategorii spraw administracyjnych rozstrzyganych w formie decyzji. Formę załatwienia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz, w ograniczonym zakresie, przepisy prawa procesowego (np. art. 149 § 3, art. 151, 157 § 3, 158) Przepisy te tworzą podstawę prawną wydania decyzji (patrz B. Adamiak, J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 343). Przyznanie bądź odmowa przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz.U. z 2001r., nr 6, poz. 56 ze zm.) oraz ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), powinna nastąpić w drodze decyzji. Zwrócić należy uwagę, iż organy administracji publicznej mają obowiązek badania, bez względu na tytuł pisma i jego formalną zawartość, jaka była intencja składającej je strony. Jeżeli istnieje wątpliwość co do treści pisma, organ administracji winien wezwać stronę do sprecyzowania składanych wniosków. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy w toku postępowania administracyjnego skarżący różnie formułował swoje żądanie. Pomimo kilkakrotnie podejmowanych przez organy administracji działań w zakresie wyjaśnienia intencji strony, nie zostało wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości, zgodnie z art. 9 k.p.a., czy skarżący, skoro powołuje się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, żąda wznowienia postępowania w sprawie zasiłku przedemerytalnego na podstawie art. 145 a k.p.a., czy też przyznania tego świadczenia po raz pierwszy w postępowaniu zwykłym. Na rozprawie skarżący oświadczył, że jego intencją było to, aby organ rozpoznał wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w wyroku z dnia 12 października 1987 r. sygn. akt IV SA 334/87 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, zgodnie z którym organy administracji mają obowiązek rozpatrywania sprawy w świetle wszystkich przepisów, które mogą wchodzić w rachubę i powinny czynić to tak, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Mając powyższe na uwadze, nie przesądzając w jakikolwiek sposób zasadności wniosku skarżącego, ani jego dopuszczalności w świetle przepisów rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji winny uzupełnić postępowanie uwzględniając powyższe uwagi, w szczególności dokładnie ustalić żądanie strony, ocenić zebrany materiał dowodowy i ponownie rozstrzygnąć wniosek skarżącego. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji.