III SA/Łd 396/06

Dnia 15 marca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2007 roku na rozprawie sprawy ze skargi J.M. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej przy [...] Wyższej Szkole A w Ł. z dnia [...] r. bez numeru w przedmiocie odmowy przyznania pomocy materialnej J.M. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji III SA/Łd 396/06 UZASADNIENIE J.M. wniosła skargę na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej przy [...] Wyższej Szkole A w Ł. W uzasadnieniu skargi wskazała, że nie zgadza się z treścią decyzji z dnia [...] r. odmawiającej jej przyznania pomocy materialnej w roku akademickim 2005/2006 w formie jednorazowej zapomogi. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: W dniu 13 marca 2006 r. J.M. złożyła na stosownym formularzu wniosek o zapomogę w roku akademickim 2005/2006. Pismem datowanym [...] r. i podpisanym przez przewodniczącego Odwoławczej Komisji Stypendialnej przy [...] Wyższej Szkole A w Ł., poinformowano skarżącą, że decyzją z dnia [...] r. odmówiono przyznania jej jednorazowej zapomogi z powodu braku spełnienia warunku uprawniającego do ubiegania się o takie świadczenie. Zgodnie z § 15 Regulaminu Pomocy Materialnej dla studentów [...] Wyższej Szkoły A w Ł., zapomoga jest formą doraźnej, bezzwrotnej pomocy materialnej i może być przyznana studentowi, który z przyczyn losowych znalazł się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej. Świadczenie to nie przysługuje, jeśli trudna sytuacja materialna nie jest spowodowana zdarzeniem losowym, a jedynie trudną sytuacją materialną. Przez zdarzenie losowe należy rozumieć: śmierć lub ciężką chorobę członka najbliższej rodziny studenta, ciężką chorobę studenta, zdarzenie wypadkowe z poważnymi konsekwencjami zdrowotnymi lub materialnymi, zdarzenie związane w oddziaływaniem sił przyrody, powódź, pożar, kradzież, urodzenie dziecka, utratę pracy itp. W piśmie poinformowano stronę o możliwości złożenia skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi. W złożonej skardze J.M. wyjaśniła, że jej trudna sytuacja materialna rozpoczęła się od momentu tragicznej śmierci ojca w 2001 r. Dwukrotnie odmówiono przyznania jej renty. Studia licencjackie ukończyła dzięki przyznanemu stypendium socjalnemu. Skarżąca wyjaśniła nadto, że jej mama zarabia 700 złotych miesięcznie, co wystarcza na realizację jedynie podstawowych potrzeb. Od stycznia 2006 r. skarżąca podjęła pracę zawodową, ale jej stan zdrowa nie pozwolił na kontynuację zatrudnienia. Wyjaśniła, że bardzo jej zależy na ukończeniu szkoły, a do obrony pracy magisterskiej pozostał jej zaledwie rok. W odpowiedzi na skargę Odwoławcza Komisja Stypendialna przy [...] Wyższej Szkole A w Ł. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych wskazując, że skarżąca nie określiła w skardze jakie przepisy prawa lub interes prawny został naruszony przez organ. Ponadto organ powołał się na stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] . Zarządzeniem z dnia 1 września 2006 r. wezwano organ do uzupełnienia akt sprawy poprzez nadesłanie decyzji Komisji Stypendialnej, odwołania skarżącej od tej decyzji oraz decyzji Odwoławczej Komisji Stypendialnej. W odpowiedzi na powyższe pismo organ poinformował, że zgodnie z § 15 ust. 5 Regulaminu Pomocy Materialnej dla studentów [...] Wyższej Szkoły A w Ł., zapomoga przyznawana jest przez odwoławczą komisję stypendialną na wniosek studenta złożony na formularzu stanowiącym załącznik do regulaminu. W związku z powyższym organ wyjaśnił, że nie posiada decyzji komisji stypendialnej, natomiast od decyzji odwoławczej komisji stypendialnej przysługuje skarga do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego, o czym J.M. została poinformowana. Zarządzeniem z dnia 23 października 2006 r. wezwano organ administracji do wyjaśnienia, czy postępowanie w przedmiocie wniosku o zapomogę jest dwuinstancyjne zgodnie z art. 175 ustawy o szkolnictwie wyższym, czy też jednoinstancyjne - jak wynika z § 15 ust. 5 regulaminu. Pismem z dnia 2 listopada 2006 r. organ poinformował, że zgodnie z § 3 ust. 1 Regulaminu Pomocy Materialnej dla studentów [...] Wyższej Szkoły A w Ł. (załącznik do zarządzenia Rektora nr [...] z dnia [...] r.), świadczenie pomocy materialnej, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 3 i 6-8 (pkt 8 dotyczy zapomóg), przyznawane są przez Komisję Stypendialną. Od decyzji Komisji Stypendialnej studentowi przysługuje odwołanie do Odwoławczej Komisji Stypendialnej. Zdaniem organu, taki zapis regulaminu przesądza, że postępowania w przedmiocie wniosku o zapomogę jest dwuinstancyjne. Słowo "Odwoławczą" przy określeniu Komisji Stypendialnej w § 15 ust. 5 Regulaminu zostało wpisane błędnie i wykreślono je na mocy aneksu do regulaminu. Następnie pismem z dnia 14 grudnia 2006 r. wezwano organ do wyjaśnienia czy w przedmiotowej sprawie zostały wydane dwie decyzje, oraz czy pismo z dnia [...] należy utożsamiać z decyzją z dnia [...]. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że w sprawie została wydana jedna decyzja Odwoławczej Komisji Stypendialnej i jest to pismo z dnia [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazuje strona skarżąca. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organ administracji dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania, uniemożliwiając Sądowi dokonania oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji merytorycznej zasadności wniosku strony skarżącej o przyznanie zapomogi. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako - kpa), organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Należy zaznaczyć, iż rażące naruszenie prawa dotyczy sytuacji, gdy występuje oczywista sprzeczność treści decyzji z treścią przepisu prawnego. Musi zatem występować jawna niezgodność rozstrzygnięcia z treścią obowiązującego przepisu. Niezgodność taka musi mieć charakter wyraźny i oczywisty. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 1996 r. w sprawie III SA 529/95 (Biuletyn Sadowy nr 6 z 1996 r. s. 3), w wyroku z dnia 21 października 1992 r. w sprawie V SA 86/92 (ONSA nr 1 z 1993 r. poz. 23) i w wyroku z dnia 6 lutego 1995 r. w sprawie II SA 1531/94 (ONSA nr 1 z 1996 r., poz. 37). Z kolei w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. w sprawie OSK 1134/04 (LEX nr 165717) wskazano, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wyjaśnić należy, że przesłanki przyznania jednorazowej zapomogi studentowi, który z przyczyn losowych znalazł się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej, zostały uregulowane przepisami ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2005 r., Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 173 ust. 1 pkt 8 ustawy, student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa w formie zapomogi. Podstawową przesłanką przyznania zapomogi jest to, by student z przyczyn losowych znalazł się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej (art. 183 ust. 1 ustawy). Szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów (a więc również zapomogi, o której mowa w art. 183 ust. 1 ustawy), w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta ustala rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego (art. 186 ust. 1 ustawy). Z kolei z treści art. 175 ust. 1 w związku z art. 175 ust. 3 ustawy wynika, że zapomoga przyznawana jest na wniosek studenta przez komisję stypendialną. Od decyzji komisji stypendialnej przysługiwać będzie odwołanie do odwoławczej komisji stypendialnej składane w terminie czternastu dni od otrzymania decyzji. Uprawnienia te komisje otrzymują od właściwego organu uczelni (kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektora). Powyższa regulacja stanowi całość w zakresie norm prawa materialnego, a jednocześnie pewne minimum w zakresie przepisów procedury uzupełnione odesłaniem do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Odesłanie wynika wyraźnie z treści art. 207 cytowanej ustawy. Oznacza to w praktyce, że odwoławczej komisji stypendialnej, jak również komisji stypendialnej, ustawa o szkolnictwie wyższym, na potrzeby postępowania w określonych sprawach (w tym sprawach pomocy materialnej dla studentów), przyznaje status taki jak organom administracji publicznej ze wszelkimi tego konsekwencjami w zakresie praw i obowiązków zarówno komisji jak i studenta jako strony postępowania. W szczególności oznacza to, że komisja stypendialna działająca jako organ I instancji, jak i odwoławcza komisja stypendialna działająca jako organ II instancji, zobowiązane są do przestrzegana zasad postępowania administracyjnego uregulowanych w kodeksie i niedopuszczalne jest odstępstwo od nich, nawet jeżeli zostało ono przewidziane w regulaminie wydanym z delegacji przepisu art. 186 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym. W niniejszej sprawie, zgodnie z § 15 ust. 5 Regulaminu Pomocy Materialnej dla studentów [...] Wyższej Szkoły A w Ł., decyzja o odmowie przyznania zapomogi została wydana przez odwoławczą komisję stypendialną na wniosek studenta złożony na formularzu stanowiącym załącznik do regulaminu. Wniosek strony nie był w ogóle rozpatrywany przez komisję stypendialną, a więc przez organ I instancji - uznać zatem należy, że od razu została wydana decyzja ostateczna, na którą przysługiwała skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Bez znaczenia pozostaje późniejsza korekta zapisu § 15 ust. 5 dokonana przez władze uczelni, skoro nastąpiła ona już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten ma charakter zasady postępowania administracyjnego. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie ścieśniającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2002 r. w sprawie V SA 1573/01, LEX nr 82685). Niedopuszczalne jest również ograniczanie dwuinstancyjności aktem, który nie ma charakteru powszechnie obowiązującego prawa, a takiego charakteru nie ma niewątpliwie cytowany wyżej przepis § 15 ust. 5 regulaminu. Wydanie decyzji jedynie przez organ odwoławczy, bez możliwości zbadania sprawy przez organ I instancji i odwołania się strony od wydanej przez tenże organ decyzji, jest niewątpliwie rażącym naruszeniem zasady wynikającej z art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego. Za rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu. Podkreślić przy tym trzeba, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie V SA 359/00, LEX nr 51287). Zgodnie z art. 104 § 1 kpa, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji (art. 107 § 1 zdanie pierwsze kpa). Decyzję doręcza się stronom na piśmie (art. 109 § 1 ustawy), co nie oznacza, iż obowiązek organu w tym zakresie można spełnić poprzez wysłanie pisma zawiadamiającego o wydaniu decyzji. Zasada pisemności wynika bowiem z art. 14 kpa zgodnie z którym sprawy należy załatwiać w formie pisemnej. Dotyczy to przede wszystkim formy w jakiej organ wydaje decyzję jako czynność kończącą postępowanie. Rozstrzygnięcie Odwoławczej Komisji Stypendialnej przy [...] Wyższej Szkole A w Ł. zostało wydane z rażącym naruszeniem cytowanych wyżej przepisów. Należy domniemywać, że decyzja o odmowie przyznania J.M. zapomogi została podjęta w dniu [...] . O jej treści poinformowano stronę w piśmie z dnia [...] . Nawet jeśli przyjąć, że pismo z dnia [...] . jest decyzją (a w ocenie Sądu jest to tylko zawiadomienie o treści zapadłego rozstrzygnięcia), to i tak nie spełnia ono podstawowych warunków prawidłowości decyzji administracyjnej przede wszystkim w zakresie wskazania podstawy prawnej. Wprawdzie art. 107 § 1 nie wprowadza hierarchii ważności poszczególnych elementów decyzji administracyjnej, jednakże można stwierdzić, że brak wskazania podstawy prawnej stanowi rażące naruszenie cytowanego przepisu. Brak wskazania przepisów stanowiących podstawę decyzji nie pozwala bowiem na skuteczne kwestionowanie wydanego rozstrzygnięcia czy to w postępowaniu administracyjnym czy też sądowoadministracyjnym. Nie należy zapominać, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Strona nie może zostać pozbawiona możliwości zapoznania się z przepisem prawa wyznaczającym zakres działania organu. Motywy decyzji winny wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Wyjaśnienie powodów zastosowania przez organ określonego przepisu prawa podlega kontroli w drodze administracyjnej bądź sądowej pod kątem jego prawidłowości. Brak wskazania przepisu taką kontrolę uniemożliwia. Należy przy tym wyjaśnić, że Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie i w doktrynie pogląd, że decyzja organów uczelni, w kontekście wyrażonej w art. 77 ust. 5 Konstytucji RP zasady autonomii szkół wyższych, nie musi spełniać tak surowych kryteriów jak decyzja organu administracji publicznej. Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ma zapewnić minimum procedury, niezbędne do załatwienia spraw i zachowania proceduralnych uprawnień strony, przy zachowaniu autonomii szkoły wyższej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. SK 19/99, OTK nr 7, poz. 258). W przedmiotowej sprawie brak było jednak zachowania tego minimum. Podsumowując stwierdzić trzeba, że nie ulega wątpliwości oczywistość naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego. Nie ulega również wątpliwości, że wyżej wymienione przepisy nie wymagają wykładni i nie wzbudzają wątpliwości interpretacyjnych, a skutki ich naruszenia wywołują skutki nie do zaakceptowania w obowiązującym w Rzeczpospolitej Polskiej porządku prawnym. W tym znaczeniu uchybienia, których dopuścił się organ mają charakter rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.