III SA/Łd 4/07

Dnia 8 maja 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2007 roku na rozprawie sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję a) w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji Burmistrza Miasta Ł.: - z dnia [...] Nr [...], - z dnia [...] Nr [...], - z dnia [...] Nr [...], - z dnia [...] Nr [...], - z dnia [...] Nr [...], - z dnia [...] Nr [...], b) w części dotyczącej uchylenia decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] i przyznania dodatku mieszkaniowego za okres od dnia 1 marca 2006 roku do dnia 31 maja 2006 roku 2. uchyla decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] w zakresie, o którym mowa w punkcie 1 wyroku, poprzedzającą zaskarżoną decyzję. III SA/Łd 4/07 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2006r. A. K. zwróciła się do Burmistrza Miasta Ł. o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego za okres od 01.02.2003r. do 31.08.2006r. w oparciu o art. 190 § 4 Konstytucji oraz art. 145a, 156, 147 i 148 k.p.a. Jako uzasadnienie wniosku wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r., ogłoszony w Dzienniku Ustaw 84/2006. Do wniosku załączone zostały kserokopie decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego za okres od 01.02.2003r. do 31.08.2006r. Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Miasta Ł., działając na podstawie art. 145a, art. 147, art. 148, art. 149 § 1, art. 150 § 1 k.p.a. oraz ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 240, poz. 2406 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.), wznowił postępowanie w sprawie przyznania dodatków mieszkaniowych A. K. zakończonych ostatecznymi decyzjami Burmistrza Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...], [...] z dnia [...], [...] z dnia [...], [...] z dnia [...], [...] z dnia [...], [...] z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Burmistrz Miasta Ł. uchylił swoją decyzję Nr [...] z dnia [...], przyznającą A. K. dodatek mieszkaniowy na okres od 01.03.2006r. do 31.08.2006r. w wysokości 74,66zł oraz odmówił uchylenia swoich decyzji Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...]. Jednocześnie organ orzekł o 1/ przyznaniu dodatku mieszkaniowego w kwocie 74,66zł na okres od dnia 01.03.2006r. do 31.05.2006r. oraz w kwocie 93,25zł na okres 31.05.2006r. do 31.08.2006r., 2/ wypłaceniu A. K. kwoty 55,77zł tytułem pokrycia straty wskutek obliczenia dodatku mieszkaniowego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (93,25zł – 74,66zł × 3 m-ce = 55,77zł). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r. sygn. akt P 4/05 wszedł w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw tj. 18 maja 2006r. i stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP i art. 71 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z tą datą utraciły moc prawną na przyszłość przepisy niekonstytucyjne objęte tym orzeczeniem. Uchylonego przez Trybunał przepisu nie można, w ocenie organu, stosować do oceny skutków zdarzeń prawnych, które miały miejsce do chwili utraty jego mocy obowiązującej. Organ podniósł, iż moc orzeczenia Trybunału jest skuteczna od daty jej ogłoszenia (ex nunc). Burmistrz wskazał, iż decyzją z dnia [...] przyznany został dodatek mieszkaniowy na okres od 01.03.2006r. do 31.08.2006r., co oznacza iż decyzja ta obejmuje okres po opublikowaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego też dokonano ponownie obliczenia dodatku mieszkaniowego przyznanego A. K. za okres od 01.06.2006r. do 31.08.2006r. z uwzględnieniem 100% wydatków mieszkaniowych i dokonano wyliczenia nieopłaconej za trzy miesiące kwoty w wysokości 55,77zł W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. zwróciła się o uchylenie decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...]. Ponownie podała, iż podstawą jej roszczeń jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r. oraz art. 190 § 4 Konstytucji i art. 145a, 146, 147 i 148 k.p.a. Podniosła, iż SKO w Ł. ponownie ustala dodatki mieszkaniowe osobom, które w odpowiednim czasie o to wystąpiły. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, iż stosownie do przepisów art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, są ostateczne i wchodzą w życie z dniem ogłoszenia. Podniosło, iż orzeczenie Trybunału w sprawie P 4/05 weszło w życie w dniu 18 maja 2006r., co oznacza, że odnosi się ono do decyzji w sprawie dodatków mieszkaniowych, które wydane zostały w dniu 18 maja 2006r. i po tym dniu oraz do decyzji, które wydane były wcześniej lecz nadal funkcjonowały w obrocie prawnym (tzn. nadal na ich podstawie wypłacany był dodatek mieszkaniowy). Powyższe oznacza zdaniem organu, iż wyższy dodatek mieszkaniowy, uwzględniający 100% wydatków na lokal, mógł zostać przyznany A. K. za miesiąc czerwiec 2006 i dalsze. Kolegium uznało wobec powyższego, iż decyzja organu I instancji nie narusza prawa i utrzymało ją w mocy. Skargę do Sądu na powyższe rozstrzygnięcie wniosła A. K. i podała, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organów. Podniosła, iż Burmistrz Miasta Ł. uwzględnił wyrok Trybunału tylko w odniesieniu do decyzji z dnia [...] i przyznał dodatek mieszkaniowy w nowej wysokości i ta część decyzji zgodna jest z jej oczekiwaniami. W pozostałym zakresie Burmistrz odmówił zmiany decyzji, a Kolegium utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy. Zdaniem skarżącej, interpretacja przepisów zaprezentowana przez organy jest niezgodna z wyrokiem Trybunału, gdyż istnieją podstawy do ustalenia dodatku mieszkaniowego w nowej wysokości za cały okres od 01.02.2003r. do 31.08.2006r. Skarżąca podała, że skoro przepis na podstawie którego wyliczono dodatek okazał się niekonstytucyjny, to powinna otrzymać wyrównanie za cały dochodzony okres. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 145a § 1 i 151 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W myśl natomiast art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Odnosząc powyższe przepisy do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, iż materiał dowodowy ustalony w toku postępowania nie budzi wątpliwości. W dniu 9 maja 2006r. Trybunał Konstytucyjny ogłosił orzeczenie w sprawie o sygn. P 4/05, w którym uznał, że: 1. art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, z 2002 r. Nr 216, poz. 1826 oraz z 2003 r. Nr 203, poz. 1966) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817) jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1. Wyrok Trybunału został ogłoszony w dzienniku Ustaw Nr 84, poz. 587 w dniu 18 maja 2006r. W dniu 19 czerwca 2006r. A. K., powołując się na powyższe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, wniosła do Burmistrza Miasta Ł. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. w sprawie ustalenia dodatku mieszkaniowego za okres od 01.02.2003r. do 31.08.2006r., na podstawie ostatecznych decyzji Burmistrza Miasta Ł.: Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...]. Po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...] Burmistrz uchylił swoją decyzję Nr [...] z dnia [...], przyznającą A. K. dodatek mieszkaniowy na okres od 01.03.2006r. do 31.08.2006r. w wysokości 74,66zł oraz odmówił uchylenia swoich decyzji Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...]. Jednocześnie organ orzekł o 1/ przyznaniu dodatku mieszkaniowego w kwocie 74,66zł na okres od dnia 01.03.2006r. do 31.05.2006r. oraz w kwocie 93,25zł na okres 31.05.2006r. do 31.08.2006r., 2/ wypłaceniu A.K. kwoty 55,77zł tytułem pokrycia straty wskutek obliczenia dodatku mieszkaniowego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (93,25zł – 74,66zł × 3 m-ce = 55,77zł). Decyzja ta utrzymana została w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Organy obu instancji uznały, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 4/05 odnosi się wyłącznie do decyzji w sprawie dodatków mieszkaniowych, które wydane zostały w dniu 18 maja 2006r. i po tym dniu oraz do decyzji, które wydane były wcześniej, lecz nadal funkcjonują w obrocie prawnym, tzn. nadal na ich podstawie wypłacany jest dodatek mieszkaniowy. Dlatego też, uchylona została ostateczna decyzja Burmistrza Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...], przyznająca A. K. dodatek mieszkaniowy na okres od 01.03.2006r. do 31.08.2006r. w wysokości 74,66zł, i organ orzekł o przyznaniu A. K. dodatku mieszkaniowego w kwocie 74,66zł na okres od dnia 01.03.2006r. do 31.05.2006r. oraz o przyznaniu dodatku mieszkaniowego w kwocie 93,25zł na okres 31.05.2006r. do 31.08.2006r. Zdaniem organów, w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do ponownego wyliczenia dodatku mieszkaniowego jedynie za okres od czerwca 2006r., gdyż tylko ten okres obejmował miesiące następujące po miesiącu opublikowania i wejścia w życie orzeczenia Trybunału w sprawie P 4/05. Sąd nie zgadza się z interpretacją przepisów zaprezentowaną przez organy obu instancji. Art. 145a k.p.a., stanowiący w rozpoznawanej sprawie podstawę do wznowienia postępowania, nie wprowadza ograniczenia wynikającego z przesłanki utraty mocy aktu normatywnego w związku z orzeczeniem Trybunału. Dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej ostatecznej decyzji administracyjnej jest w postępowaniu administracyjnym obwarowana jedynie dwiema przesłankami wyłączającymi: po pierwsze, uchylenie decyzji na podstawie art. 145a k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (art. 146 § 1 k.p.a.); po drugie, nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w istocie rzeczy decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Istota tej podstawy wznowienia postępowania opiera się na założeniu wadliwości decyzji administracyjnej z powodu jej wydania na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Brak jest w tym przepisie zastrzeżenia, iż wznowienie postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. może dotyczyć tylko decyzji wydanych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału lub też wydanych przed tą datą, ale wywołujących skutki po utracie mocy obowiązującej przepisu uznanego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją. Jeżeli w dniu wydania decyzji administracyjnej obowiązywało orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, rozpoznanie sprawy na podstawie tego aktu normatywnego powoduje zastosowanie sankcji nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.), nie daje natomiast wcale podstawy do wznowienia postępowania. Stanowisko zaprezentowane przez organy w niniejszej sprawie prowadziłoby zatem do sytuacji, iż przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145a k.p.a., mogła by mieć zastosowania wyłącznie do decyzji podjętych przez wejściem w życie orzeczenia Trybunału, których skutki rozciągają się na okres następujący po ogłoszeniu orzeczenia Trybunału. Takich jednak zastrzeżeń nie zawiera art. 145a k.p.a., jak również art. 151 § 1 k.p.a. Z zestawienia tych przepisów wynika, iż organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145a k.p.a., natomiast jedyną okolicznością wskazaną w art. 145a k.p.a. jest stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego wydana została decyzja. Skoro w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145a k.p.a., organ nie miał podstaw, by w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia ostatecznych decyzji, które wydane zostały przed wejściem w życie orzeczenia Trybunału w sprawie o sygn. P 4/05, jeżeli nie wystąpiły przesłanki z art. 146 § 1 i 2 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, iż od dnia doręczenia decyzji, o których uchylenie wnosiła A. K., nie upłynęło jeszcze 5 lat. Organ nie wykazał również, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Należy zauważyć, iż po wznowieniu postępowania i uchyleniu decyzji ostatecznej w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego, organ ma obowiązek orzekać z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie podejmowania nowej decyzji, a więc z uwzględnieniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r. Oznacza to, iż faktycznie nie mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Należy zatem uznać, iż organ bezpodstawnie odmówił uchylenia ostatecznych decyzji Burmistrza Miasta Ł.: Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...]., Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...], Nr [...] z dnia [...]. (w części, w jakiej wywoływała ona skutki w okresie od 01.03.2006r. do 31.05.2006r.) z powodu wydania tych decyzji przed wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. P 4/05. Dla oceny prawidłowości wydania decyzji administracyjnej znaczenie ma wyłącznie klasyfikacja wyroków Trybunału Konstytucyjnego według ich treści: na wyroki o zgodności lub niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Natomiast klasyfikacja wyroków według kryterium obowiązywania w czasie wyroku nie może przesądzić o prawidłowości decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądu administracyjnego, tym samym wyłączając jej uchylenie - artykuł B. Adamiak opubl. w Przeglądzie Sądowym za miesiąc styczeń 2007, str. 15. Istotne jest także, iż art. 190 ust. 4 Konstytucji wyraźnie daje podstawę nie tylko do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną wydaną na podstawie przepisu, którego niekonstytucyjność została stwierdzona przez Trybunał, ale również do uchylenia takiej decyzji. Przepis ten stanowi bowiem, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z przepisu tego również nie wynika żadne ograniczenie czasowe, odnoszące się do daty wydania decyzji ostatecznej, o której uchylenie wnosi osoba zainteresowana w trybie odpowiednich przepisów. Z powyższych względów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę, organ winien dokonać analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przy zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów, z jednoczesnym uwzględnieniem wykładni przepisów prawa dokonanej przez Sąd, stosownie bowiem do art.153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ powinien zwrócić również uwagę na fakt, iż kwota obliczona do wypłaty w związku z ponownym wyliczeniem dodatku mieszkaniowego z uwzględnieniem wydatków na lokal w wysokości 100% nie stanowi w istocie "pokrycia straty wskutek obliczenia dodatku mieszkaniowego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu", lecz jest kwotą dodatku mieszkaniowego, którą należy wypłacić w związku z prawidłowym wyliczeniem tego dodatku.