III SA/Łd 405/06

Dnia 27 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Protokolant Asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2007 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania dotyczącego zgody na kontynuowanie działalności gospodarczej oddala skargę. Dyrektor Wydziału Budynków i Lokali Urzędu Miasta Ł., odpowiadając na podanie J. P. w sprawie wyrażenia zgody na prowadzenie działalności gospodarczej w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. A w Ł., pismem z dnia 4 kwietnia 2006r. poinformował, iż lokal ten ma służyć w całości do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych i na taki cel został wynajęty wnioskodawczyni. W związku z czym nie wyrażono zgody na przeznaczenie części lokalu mieszkalnego na prowadzenie działalności gospodarczej. Poinformowano J. P., iż Wydział Budynków i Lokali ma w swojej dyspozycji wolne lokale użytkowe, które przeznaczone są do prowadzenia działalności gospodarczej. W dniu 20 kwietnia 2006r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wpłynęło pismo J. P. zatytułowane "wniosek – odwołanie", zaadresowane także do Prezydenta Miasta Ł. i Rady Miasta Ł. Zostało ono potraktowane jako odwołanie od pisma z dnia 4 kwietnia 2006r. W piśmie tym odwołująca zwróciła się z prośbą o wyrażenie zgody na kontynuowanie działalności gospodarczej w zakresie obsługi interesantów w godzinach 8.00 – 20.00 z przeznaczeniem na sekretariat A i Firmy B , świadczących usługi szkoleniowo-doradcze i pośrednictwa finansowego w części dotychczasowego lokalu mieszkalnego o powierzchni 82,80 m2 ze stawką czynszu określoną w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art.134 w związku z art.127 § 3 i art.1 pkt.1 kpa, stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie decyzja administracyjna nie mogła być wydana gdyż w materialnym prawie administracyjnym nie została przewidziana możliwość wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej o zgodzie na prowadzenie działalności gospodarczej w lokalu mieszkalnym. Sprawa J. P. nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art.1 pkt.1 kpa. Wydanie decyzji administracyjnej byłoby rażącym naruszeniem prawa i uzasadniałoby to stwierdzenie nieważności takiej decyzji. W związku z czym wniesienie odwołanie jest niedopuszczalne. Na wymienione postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła J. P. W uzasadnieniu skargi J. P. szczegółowo przedstawiła dotychczasowy stan faktyczny dotyczący najmu lokalu nr [...] przy ul. A. W konkluzji wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga J. P. nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonego postanowienia sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z treścią art.127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W myśl art.134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z wymienionych przepisów wynika, iż odwołanie służy jedynie od rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji pierwszej instancji w formie decyzji. Niedopuszczalne jest natomiast odwołanie od czynności organu administracji, która nie jest decyzją w rozumieniu art.104 i 107 kpa. W takiej sytuacji organ odwoławczy wydaje postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Postępowanie odwoławcze jest uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego. W myśl art.1 pkt.1 kpa przepisy kodeksu postępowania administracyjnego normują postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Jedną z przesłanek podlegania konkretnej sprawy przepisom kodeksu postępowania administracyjnego jest to, aby była to indywidualna sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Załatwienie sprawy w drodze decyzji dotyczy natomiast sytuacji gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych wynika, że załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. O załatwieniu sprawy w drodze decyzji decydują zatem przepisy prawa materialnego. Tylko w sytuacji gdy przepisy te przewidują, że sprawa winna być załatwiona w drodze decyzji organ administracji jest uprawniony załatwić sprawę w tej formie prawnej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 1985r. w sprawie III SA 988/85(ONSA nr 2 z 1985r. poz.38), w postanowieniu z dnia 18 marca 1996r. w sprawie SA/Ka 347/96(Glosa nr 5 z 1997r. str.280 oraz w wyroku z dnia 8 lutego 1983r. w sprawie SA/Wr 559/82(ONSA nr 1 z 1983r. poz.3). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy słusznie uznał, iż sprawa J. P. nie jest sprawą administracyjną podlegającą załatwieniu przez organ administracji w drodze decyzji. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego w dniach 27 lutego i 20 marca 2006r. J. P. zwróciła się z prośbą do Urzędu Miasta Ł. o wyrażenie zgody na kontynuowanie przez nią działalności gospodarczej w części lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. A. W odpowiedzi na tę prośbę Dyrektor Wydziału Budynków i Lokali Urzędu Miasta Ł. pismem z dnia 4 kwietnia 2006r. nie wyraził zgody na przeznaczenie części lokalu mieszkalnego, zajmowanego przez skarżącą, na prowadzenie działalności gospodarczej. Sprawa skarżącej nie jest sprawą, która winna być załatwiona przez organ administracji w drodze decyzji. Nie ma bowiem przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby, iż w sytuacji gdy najemca zwróci się do wynajmującego z prośbą o wyrażenie zgody na przeznaczenie części lokalu mieszkalnego na działalność gospodarczą, to organ administracji winien załatwić tę sprawę w drodze decyzji. Skoro nie ma, w takiej sytuacji, przepisu upoważniającego organ administracji do wydania decyzji to organ nie może załatwić sprawy w tej formie prawnej. Brak podstawy prawnej do wydania decyzji przez organ oznacza, iż pismo Dyrektora Wydziału Budynków i Lokali z dnia 4 kwietnia 2006r. nie jest decyzją i nie przysługuje od niego odwołanie do organu administracji II instancji. Wydana decyzja w takim przypadku dotknięta byłaby wadą nieważności, o której mowa w art.156 § 1 pkt.2 kpa. Organ odwoławczy trafnie przyjął, iż J. P. odwołała się od czynności organu administracji, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art.104 i 107 kpa, a tym samym odwołanie takie jest niedopuszczalne. Sprawa J. P. jest sprawą cywilną. Jest to sprawa pomiędzy stronami stosunku najmu, w którym Gmina Ł. jest wynajmującym a skarżąca najemcą. Najemca domaga się aby wynajmujący zgodził się na przeznaczenie części lokalu mieszkalnego na prowadzenie działalności gospodarczej. Pomiędzy stronami istniej spór dotyczący treści stosunku najmu i jest to spór dwóch stron umowy cywilno – prawnej. Spór ten dotyczy problematyki cywilnej i nie podlega on załatwieniu przez organ administracji w drodze decyzji. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd oddalił skargę J. P.