III SA/Łd 411/07

Dnia 26 września 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia NSA Janusz Nowacki, Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 roku sprawy ze skargi E. B. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Miasta Z. na rzecz skarżącej – E. B. kwotę 557,00 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] roku Rada Miasta Z. działając w oparciu o treść art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku – samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz.U. z 2003r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.) stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej E. B. wskutek niezłożenia w terminie określonym w ustawie o samorządzie gminnym oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka. W piśmie z dnia 29 marca 2007 roku skierowanym do Rady Miasta Z. E. B. zawarła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc jednocześnie o uchylenie uchwały Nr [...] z dnia [...] roku Rady Miasta Z. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. W piśmie z dnia 27 kwietnia 2007 r Przewodniczący Rady Miasta Z. poinformował skarżącą, iż Rada Miasta w związku ze skomplikowanym stanem prawnym podjęła decyzję o niezajmowaniu stanowiska w sprawie W dniu 14 maja 2007 roku skarżąca – E. B. wniosła do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] roku, Nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Podnosząc zarzut sprzeczności zaskarżonej uchwały z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniosła, iż przepis art. 190 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, na podstawie którego została wydana zaskarżona uchwała, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 roku został uznany za sprzeczny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Podzielając stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego strona wskazała, że składając oświadczenie o działalności gospodarczej prowadzonej przez współmałżonka nie miała zamiaru nie wywiązać się z nałożonego obowiązku, a zaistniałe opóźnienie spowodowane było mylnym przekonaniem, co do daty, w której należało wypełnić nałożony obowiązek. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż strona skarżąca stosownie do treści art. 24j ustawy o samorządzie gminnym była zobowiązana do złożenia w terminie 30 dni od dnia wyboru oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka, jeżeli taka działalność jest prowadzona na terenie gminy Miasta Z. Sankcją z tytułu nie dochowania tego terminu było wygaśnięcie mandatu radnego, o czym stanowił ówcześnie obowiązujący tzn. w dniu podjęcia uchwały przepis art. 190 ust. 1 pkt 1 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Podkreślono ponadto, że w piśmie z dnia 6 grudnia 2006 roku Przewodniczący Rady Miasta Z. poinformował radną o terminie składania oświadczeń, określając końcową datę na dzień 20 grudnia 2006 roku, liczoną 30 dni od dnia wyborów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kryterium legalności przewidziane w powołanym powyżej przepisie art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 w całości lub części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przystępując zatem do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu należy wskazać, iż przed rozpoznaniem skargi obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia ona wymogi formalne. Sąd bada więc, czy skarga dotyczy uchwały podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy pochodzi od uprawnionej do jej złożenia strony i czy przed wniesieniem skargi strona skarżąca bezskutecznie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, zachowując jednocześnie termin do jej wniesienia. W rozpoznawanej sprawie, wskazane wyżej warunki formalne do rozpoznania skargi na uchwałę Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] roku zostały spełnione. Niewątpliwie bowiem zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, gdyż w świetle dotychczasowego orzecznictwa nie budzi wątpliwości, że sprawa dotycząca wygaśnięcia mandatu radnego jest sprawą z zakresu administracji publicznej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2000 roku, sygn. OPS 13/00 publik. ONSA 2001/2/50). W myśl natomiast art. 50 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 powołanej ustawy). Przepis zaś art. 101 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 8 marca 1990 roku – samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) reguluję tę kwestię w ten sposób, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ustrojowa ustawa samorządowa wprowadza zatem szczególny wymóg naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, zawężając legitymację do wniesienia skargi w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w cytowanym powyżej art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pojęcie "interesu prawnego" i "uprawnienia" nie zostało natomiast normatywnie dookreślone. Odwołując się jednak do ugruntowanych poglądów orzecznictwa i doktryny należy wskazać, że kryterium "interesu prawnego" w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa administracyjnego interesu. O interesie prawnym mówić można zatem, gdy strona – w rozumieniu procesowym – może lub powinna na podstawie obowiązującego prawa uzyskać pewne konkretne korzyści albo może (lub powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania – jednakże po skonkretyzowaniu decyzją administracyjną (uchwałą) przez organ administracji publicznej. Istotna jest więc bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony – kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Powyższe oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny (a nie faktyczny) przesądza istnienie przepisu prawa administracyjnego, stanowiącego o prawach lub obowiązkach strony. Interes prawny strony musi zatem wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Tak pojmowany interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej do wniesienia przedmiotowej skargi w niniejszej sprawie zdaniem Sądu występuje. Złożona natomiast w dniu 14 maja 2007 roku skarga została wniesiona z zachowaniem przewidzianego w ustawie terminu, po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wskazać należy wskazać, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis 190 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz.U. z 2003r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.), który stanowił, że wygaśnięcie mandatu wójta/radnego następuje wskutek niezłożenia w terminach, określonych w odrębnych przepisach, oświadczenia o stanie majątkowym wójta/radnego, oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka, oświadczenia o umowach cywilnoprawnych zawartych przez małżonka lub informacji o zatrudnieniu, rozpoczęciu świadczenia pracy lub wykonywaniu czynności zarobkowych albo zmianie stanowiska małżonka. Stosownie zaś do treści art. 190 ust. 2 powołanej ustawy, wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego bezspornie wynika, że E. B. uzyskała mandat radnej Rady Miasta Z. w wyborach samorządowych, które odbyły się w 2006 roku i nie dopełniła powinności złożenia oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka w terminie 30 dni, liczonym od dnia wyborów tj. od dnia 12 listopada 2006 roku, albowiem oświadczenie to złożyła dopiero w dniu 20 grudnia 2006 roku, a zatem z przekroczeniem ustawowego terminu, co spowodowało podjęcie przedmiotowej uchwały. Powołany jednak, jako zasadnicza podstawa prawna zakwestionowanej uchwały, przepis art. 190 ust. 1 pkt 1a ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, który został wprowadzony przez ustawę zmieniającą z dnia 8 lipca 2005 roku o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 175, poz. 1457) i wszedł w życie z dniem 1 września 2006 roku, a po raz pierwszy zastosowanie znalazł w wyborach, które odbyły się w roku 2006, został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 roku, (sygn. akt K 8/07) uznany za niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP, wskutek czego utracił moc prawną z datą ogłoszenia wyroku tj. w dniu 19 marca 2007 roku. W kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego rozpoznanie przez tutejszy Sąd zaistniałego sporu i badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, wiąże się w pierwszym rzędzie z oceną prawnych konsekwencji zapadłego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jakkolwiek bowiem stwierdzić należy, że w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, sąd ten ma co do zasady obowiązek oceny legalności zaskarżonej decyzji, aktu, czy też czynności, według stanu prawnego na dzień ich podjęcia, to jednak nie może pominąć zdarzenia, jakim jest wejście w życie wskazanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w okresie między uchwaleniem przez radę gminy zaskarżonego aktu a wyrokowaniem w niniejszej sprawie. Niewątpliwie bowiem stan ten stwarza nową sytuację prawną. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, nie wyłączając sądów, a zatem powinny być przez nie respektowane. W myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W przypadku rozstrzygnięć o charakterze kasatoryjnym (negatywnym) Trybunału Konstytucyjnego, czyli orzekających jak w niniejszym wypadku o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu, dotychczasowa norma prawna przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego. Pośrednim natomiast skutkiem kasatoryjnego orzeczenia Trybunału jest możność sanowania rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniach administracyjnych, sądowych i innych, co wynika bezpośrednio z przepisu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. I choć w piśmiennictwie podkreśla się, że wprawdzie do wszelkich stosunków prawnych ukształtowanych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału należy stosować regulację prawną uwzględniającą skutki tego orzeczenia, a więc w przypadku wyroku negatywnego – bez aktu normatywnego (przepisu prawnego), który utracił moc obowiązującą to zasada ta znajduje zastosowanie nie tylko to stosunków ukształtowanych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, ale również do stosunków wcześniejszych, co do których nie zostało wydane ostateczne rozstrzygnięcie w administracyjnym toku instancji, ani nie zapadło prawomocne orzeczenie sądowe. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oznacza zatem, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy, a zatem nie może być stosowany również do oceny stanów faktach ukształtowanych w czasie, gdy jeszcze nie obowiązywał (M. Florczak - Wątor "Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne", Przedsiębiorstwo wydawnicze "Ars boni et aequi", Poznań 2006, str. 72 i n.). Wyjątki od tej reguły odnoszą tylko do wypadków, gdy Trybunał odroczy w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego lub gdy w sentencji tzw. wyroku aplikacyjnego wyłączy wprost wsteczne działanie niekonstytucyjnego aktu (przepisu). Zważywszy zatem na uregulowania zawarte w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, że uznany za niekonstytucyjny dany akt normatywny (przepis prawny) musi być kwalifikowany jako mający moc obowiązującą od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału, czyli wywiera skutki na przyszłość, to w zakresie stosowania prawa należy podnieść, że orzeczenie Trybunału wywołuje skutek retroaktywny (wsteczny) wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Orzekając w niniejszej sprawie, w której doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjną normę prawną Sąd musiał zatem podjąć rozstrzygnięcie z pominięciem przepisu, który utracił moc obowiązującą. W motywach orzeczenia z dnia 13 marca 2007 roku Trybunał Konstytucyjny w części wywodów dotyczących skutków prawnych wyroku (pkt 6) – aprobując poglądy Sądu Najwyższego sformułował pewne wskazania interpretacyjne dotyczące wpływu i znaczenia samego faktu ogłoszenia wyroku na toczące się postępowania administracyjne i sądowe wyrażając pogląd, że "orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy prawnej stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania" (por. wyrok SN I KZP 16/05 z dnia 30 września 2005 roku). Oznacza to, że w przypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy prawnej obowiązuje norma intertemporalna, mająca pierwszeństwo w stosunku do norm intertemporalnych dotyczących zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy. Okoliczność zatem, że sądy orzekając na podstawie procedur w obrębie których toczy się postępowanie mają zastosować przepisy, które obowiązywały w dacie zaistnienia zdarzeń przez nie ocenianych, ale wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego zostały uznane za niekonstytucyjne i nie obowiązują w dacie orzekania, w zasadniczy sposób wpływa na swobodę i autonomię interpretacyjną tych przepisów dokonywaną przez sądy, a znajdującą swoje oparcie w art. 8 Konstytucji RP, który jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji tzn. kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją. W rozpoznawanej sprawie Sąd władny był zatem dokonać oceny zgodności zaskarżonej uchwały bezpośrednio z przepisami Konstytucji, zwłaszcza, że Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis na podstawie którego uchwała została podjęta jest niezgodny z Konstytucją. Za celowością badania przez Sąd w niniejszej sprawie zgodności zaskarżonej uchwały bezpośrednio z przepisami Konstytucji przemawiają bowiem uregulowania zawarte w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i art. 272 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i o ile przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują w takim wypadku możliwość wznowienia postępowania (art. 145a) o tyle przepisy ustawy o samorządzie gminnym takiej możliwości nie przewidują. Brak jest bowiem unormowań, które pozwoliłyby osobie, której interes prawny został naruszony uchwałą podjętą na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją domagania się od organu samorządowego podjęcia w trybie wznowienia lub w jakimś innym trybie – kolejnej uchwały w tym samym przedmiocie. Brak jest również podstaw prawnych, do zastosowania w takim przypadku powołanych powyżej przepisów k.p.a. Skoro zaś orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu z Konstytucją stanowi podstawę do wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym, pozbawione racji byłoby kierowanie się przez Sąd przy rozpoznawaniu skargi przepisem niekonstytucyjnym ze świadomością, że jego zastosowanie uzasadnia wznowienie postępowania sądowego na mocy art. 272 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie prawa materialnego uznanego za niekonstytucyjne, akt ten stał się tym samym dotknięty wadą nieważności, co prowadzić musiało do zastosowania dyspozycji art. 147 § 1 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej uchwały oparto na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zaś o kosztach orzeczono stosownie do treści art. 200 cytowanej ustawy i § 13 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z ustanowionego urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).