III SA/Łd 413/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 21 maja 2008 r. orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku oddala skargę. Postanowieniem z dnia (...), nr (...) Wojewoda Ł. - po rozpatrzeniu odwołania P. J. od decyzji Starosty Z. z dnia (...) nr (...), działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 58, art. 110, art. 129 § 2 K.p.a. oraz art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2015r., poz. 149 z późn. zm.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne. Decyzją z dnia (...) nr (...) Starosta Z. uznał P. J. z dniem (...) za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku. Przedmiotową decyzję doręczono P. J. w dniu (...) w siedzibie Powiatowego Urzędu Pracy w Z.. Odbiór decyzji Starosty Z. z dnia (...) zawierającej pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do Wojewody Ł., za pośrednictwem Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Z. skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem. Decyzją (...) Starosta Z. pozbawił P. J. statusu osoby bezrobotnej z dniem 2 grudnia 2008r. w związku z otrzymaniem jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. Decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 13 grudnia 2008r. W dniu 15 lutego 2011r. dokonał ponownej rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. w charakterze osoby bezrobotnej. Decyzją z dnia (...), nr (...) uznał P. J. z dniem 15 lutego 2011r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku. Decyzję wraz z pouczeniem doręczono P. J. w dniu 15 lutego 2011r. w siedzibie Powiatowego Urzędu Pracy w Z.. Decyzją z dnia (...) Starosta Z. pozbawił P. J. statusu osoby bezrobotnej z dniem 7 czerwca 2011r. z powodu niestawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. w wyznaczonym terminie i niepowiadomienia w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Decyzję wysłano na adres zamieszkania wskazany podczas rejestracji, tj. (...) A., ul. Ax 117. Przesyłka listowa polecona, w której znajdowała się ta decyzja wróciła do Powiatowego Urzędu Pracy w Z. z adnotacją listonosza o nie podjęciu w terminie, po dwóch nieudanych próbach doręczenia. W dniu 22 lutego 2016r. Z. J.-S. działając jako pełnomocnik P. J. złożyła do Powiatowego Urzędu Pracy w Z. dwa pisma wraz z kserokopią koperty z jej adresem. Na kopercie, której kserokopię załączyła do pism skierowanych do Powiatowego Urzędu Pracy w Z. w dniu 22 lutego 2016r. znajdują się stemple i znaki pocztowe świadczące o nadaniu w tej kopercie do wysłania w dniu 10 lutego 2016r. przesyłki z zagranicy - pocztą Royal Mail. Jedno z pism nadanych do wysłania przez Z. J.-S. w dniu 22 lutego 2016r. podpisane zostało przez nią, drugie przez P. J.. Pismo podpisane przez P. J. opatrzone zostało datą "10 lutego 2016r." i zatytułowane zostało "zażalenie". Drugie pismo - podpisane przez Z. J.-S., opatrzone zostało datą "20 lutego 2016r." i zatytułowane zostało "Skarga na działanie Urzędu Pracy". W piśmie z dnia 10 lutego 2016r. P.J. wskazywał, że wnosi o uchylenie decyzji o odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych i wypłatę zaległego zasiłku dla bezrobotnych. Podniósł, że po 1,5 rocznym okresie pracy w Irlandii wrócił do kraju i zarejestrował się we właściwym powiatowym urzędzie pracy. Wskazał, że przysługiwał mu zasiłek dla bezrobotnych, gdyż nieprzerwanie pracował ponad 2 lata - w Polsce, a następnie w Irlandii. Wyjaśnił, że prowadził przedsiębiorstwo, więc potrzebował zakupić odpowiedni sprzęt. Wskazał, że polecono mu w Urzędzie Pracy by złożył wniosek o dotację z Unii Europejskiej, co pozwoliło na zakup sprzętu niezbędnego do prowadzenia działalności gospodarczej. Oczekiwał na rozpatrzenie "decyzji" 6 miesięcy; w tym czasie odmówiono mu "wydania zasiłku". Podniósł, że mimo oczekiwania na "rozpatrzenie decyzji", wciąż nie był osobą zatrudnioną i nie mógł przewidzieć, jaki będzie rezultat jego wniosku. Wskazał, że nie znajduje podstaw do odmowy wypłaty mu zasiłku, w sytuacji w której pozostawał jako bezrobotny. Podał, iż "nieznajomość procedur unijnych nie zwalnia urzędu z wydania decyzji i o przyznanie należnego zasiłku. Wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy. Z treści pisma z dnia 20 lutego 2016r. podpisanego przez Z. J.-S. wynika, że działa ona w imieniu P. J., który wedle jej oświadczenia, przebywa za granicą. Z. J.-S. wskazała m.in., że P. J. pracował w Polsce, następnie w Irlandii, a po powrocie do Polski nie otrzymał zasiłku przez okres 8 miesięcy. W dniu 10 marca 2016r. Z. J.-S. zgłosiła się do Ł. Urzędu Wojewódzkiego w Ł. okazała pełnomocnictwo udzielone przez P. J. i po zapoznaniu się z dokumentacją oświadczyła, że pismo P. J. z dnia 10 lutego 2016r.zatytułowane "zażalenie" zawiera "prośbę o uchylenie decyzji wydanej w Urzędzie Pracy w Z. odmawiającej zasiłku dla bezrobotnych", natomiast pismo z dnia 20 lutego 2016r. podpisane przez nią, jako pełnomocnika zatytułowane "Skarga na działanie Urzędu Pracy" stanowi uzupełnienie pisma jej syna – P. J.. Oświadczyła, że skarga, o której mowa w piśmie z dnia 20 lutego 2016r. "dotyczy tych decyzji bez prawa do zasiłku". Nie była jednak w stanie wskazać, czy żądanie jej syna dotyczy decyzji z 2008 roku, czy z 2011 roku. Pełnomocnik nie była w stanie również określić w jakim trybie jej mocodawca żąda uchylenia decyzji o braku prawa do zasiłku. Zobowiązała się do skontaktowania z P. J. i udzielenia wyjaśnień do dnia 15 marca 2016r. W dniu 15 marca 2016r. Z. J.-S. złożyła w Ł. Urzędzie Wojewódzkim w Ł. oświadczenie, w którym wskazała, że wyjaśnienia złoży w terminie późniejszym, po uzyskaniu przez Wojewodę Ł. odpowiedzi ze Starostwa i Urzędu Pracy w Z. na pismo z dnia 11 marca 2016r. dotyczące kompletności przekazanej dokumentacji (vide: oświadczenie Pani Z. J.-S. z dnia 15.03.2016 roku). W dniu 22 marca 2016r. Z. J.-S. złożyła w Ł. Urzędzie Wojewódzkim w Ł. kolejne oświadczenie, wskazując, że wyjaśnienia złoży 30 marca 2016r. po konsultacji z P. J.. W dniu 25 marca 2016r. Z. J.-S. działając w imieniu P. J. złożyła pismo opatrzone datą "23 marca 2016r." wskazując, że P. J. pismem z dnia 10 lutego 2016r., uzupełnionym pismem pełnomocnika z dnia 20 lutego 2016r. złożył odwołanie, a ponadto wniósł podanie o wznowienie postępowania oraz żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Wymienione powyżej żądania dotyczą decyzji Starosty Z. z dnia (...), nr (...) oraz decyzji z dnia (...), nr (...). W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Wojewoda Ł. ustalił, że wraz z pismem Starosty Z. z dnia 2 marca 2016r. przekazane zostały do Wojewody Ł. wszystkie dokumenty, którymi dysponował Powiatowy Urząd Pracy w Z. w sprawach związanych z rejestracjami P. J. w charakterze osoby bezrobotnej. Powiatowy Urząd Pracy w Z. poza dokumentacją dotyczącą przyznania i zwrotu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej nie dysponował inną dokumentacją. P. J. nie wnosił wcześniej żadnych odwołań, zażaleń, skarg, czy wniosków, w których kwestionowałby odmowę przyznania prawa do zasiłku. Starostwo Powiatowe nie posiadało dokumentów w sprawach P. J.; pełną dokumentację posiadał Powiatowy Urząd Pracy w Z.. P. J. nie znajdował się w rejestrach Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł.. W związku z żądaniem wznowienia postępowania w sprawach zakończonych decyzjami Starosty Z. z dnia (...) i z dnia (...) w przedmiocie uznania P. J. za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku, Wojewoda Ł. pismem z dnia 1 kwietnia 2016r. przekazał Dyrektorowi Powiatowego Urzędu Pracy w Z., działającemu z upoważnienia Starosty Z. (jako organowi właściwemu) kopię pisma P. J. z dnia 10 lutego 2016r. oraz kopię pisma pełnomocnika strony z dnia 20 lutego 2016r., stanowiącego uzupełnienie pisma z dnia 10 lutego 2016r. O powyższym fakcie Wojewoda Ł. zawiadomił stronę, informując jednocześnie o konieczności przedłużenia terminu rozpatrzenia spraw, dla rozpatrzenia których jest organem właściwym (tj. spraw odwołania i spraw dotyczących żądania stwierdzenia nieważności decyzji), o przyczynach przedłużenia terminu, a także o nowym terminie załatwienia spraw i możliwości zapoznania się z całością dokumentacji i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona nie skorzystała z możliwości zapoznania się z całością dokumentacji i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Postanowieniem z dnia (...) Wojewoda Ł. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania wskazując, że zgodnie z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie do treści art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W myśl art. 58 § 2 K.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. O powyższym stanowi art. 58 § 3 K.p.a. Stosownie do treści art. 59 § 1 K.p.a., o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a., o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. W rozpatrywanej sprawie, decyzja Starosty Z. z dnia (...), nr (...) została doręczona stronie w dniu 21 maja 2008r. w siedzibie Powiatowego Urzędu Pracy w Z.. Powyższą okoliczność P. J. potwierdził własnoręcznym podpisem na egzemplarzu decyzji pozostawionym w aktach administracyjnych. Tymczasem odwołanie od powyższej decyzji złożył dopiero w dniu 22 lutego 2016r. Odwołanie zostało sformułowane w piśmie z dnia 10 lutego 2016r., uzupełnionym pismem z dnia 20 lutego 2016r., które podpisał pełnomocnik strony. Oba wyżej wspomniane pisma zostały nadane do wysłania w placówce pocztowej przez pełnomocnika strony - w dniu 22 lutego 2016r., podczas gdy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 4 czerwca 2008r. Skarżący do dnia 4 czerwca 2008r. nie wniósł odwołania od decyzji Starosty Z. z dnia (...) Wojewoda Ł. podkreślił, że o dacie wniesienia odwołania decyduje data wniesienia podania do organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 63 § 1 K.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Organ administracji publicznej, zgodnie z art. 63 § 4 k.p.a., jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania, jeżeli wnoszący tego zażąda. W przypadku wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego organ jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania przez doręczenie urzędowego poświadczenia odbioru na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny. Wojewoda Ł. wskazał ponadto, że z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. wynika, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Z kolei z art. 57 § 1 K.p.a. wynika, iż jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W myśl art. 57 § 4 k.p.a., jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Skarżący nie wykazał, że do dnia 4 czerwca 2008r. wniósł odwołanie od decyzji Starosty Z. z dnia (...), nr (...). Biorąc zatem pod uwagę okoliczności wskazane powyżej Wojewoda Ł. stwierdził, że odwołanie od decyzji Starosty Z. z dnia (...) zostało wniesione po upływie terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. Z treści pism strony wniesionych do Powiatowego Urzędu Pracy w Z., tj. z dnia 22 lutego 2016r. nie wynika, aby skarżący w wyżej wymienionych pismach, poza odwołaniem, zawarł jednocześnie prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Z. z dnia (...) W dniu 19 maja 2016r. pełnomocnik skarżącego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie Wojewody Ł. z dnia (...), nr (...) Powyższe potwierdziła w oświadczeniu z dnia 2 czerwca 2016 r. oraz na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej p.p.s.a.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 145 p.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięty jest on naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności aktu wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wojewody Ł. z dnia (...) o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Z. z dnia (...) w przedmiocie uznania P. J. z dniem 15 lutego 2011 r. za osobę bezrobotną oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej nie naruszył przepisów prawa w sposób, który obligowałoby do uchylenia zaskarżonego postanowienia, bądź stwierdzenia jego nieważności. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewody Ł., jako organu właściwego do rozpoznania odwołania, stanowił art. 134 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie do treści art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 129 § 2 K.p.a.). Art. 134 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka odwoławczego pod względem formalnym. Inaczej mówiąc pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ po otrzymaniu odwołania jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego (patrz B. Adamiak, J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 584). Wskazać również należy, że kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu, w sytuacji gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94, LEX nr 27060). Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (129 § 2 K.p.a.). Rozpoznanie odwołania złożonego po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia spowodowałoby naruszenie wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Przy czym pamiętać należy, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 K.p.a. Kluczowe znaczenie ma zatem dokładne (staranne) ustalenie daty doręczenia decyzji, od której należy liczyć termin do wniesienia środka zaskarżenia. Podkreślić należy, że kontroli sądu poddane zostało postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Z., wydane na podstawie art. 134 K.p.a. Zatem kontrolowane postanowienie Wojewody Ł. jest rozstrzygnięciem o charakterze wyłącznie proceduralnym, co oznacza, że nie odnosi się w ogóle do kwestii materialnej, tj. oceny prawidłowości odmowy przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wobec tego sąd orzekając w granicach sprawy wyznaczonych rodzajem zaskarżonego postanowienia, mógł poddać ocenie wyłącznie to, czy odwołanie od decyzji Starosty Z. zostało wniesione w terminie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z akt sprawy bezspornie wynika, że decyzja Starosty Z. z dnia (...) została doręczona skarżącemu tego samego dnia, tj. w dniu (...) Powyższe skarżący potwierdził podpisem na decyzji znajdującej się w aktach sprawy. Tym samym 14-dniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg od dnia 22 maja 2008 r., a upłynął w dniu 4 czerwca 2008 r. (środa). Skarżący w zakreślonym terminie nie złożył środka zaskarżenia. Odwołanie zostało bowiem nadane w urzędzie pocztowym w dniu 22 lutego 2016 r. Skoro na decyzji została wskazana data jej odbioru, tj. (...), a na kopercie załączonej do odwołania data nadania przesyłki do organu, to nie można uznać, że skarżący nie uchybił terminowi do złożenia odwołania. W wyroku z dnia z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1493/10, LEX nr 784355, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podpis, nawet nieczytelny, na potwierdzeniu odbioru przesyłki nadanej w toku postępowania administracyjnego jest postawą do uznania jej za skutecznie doręczoną. Wobec powyższego uznać należy, że podpis skarżącego złożony na decyzji jest podstawą do uznania jej za skutecznie doręczoną. Zatem w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych Wojewoda Ł. zasadnie stwierdził, że odwołanie od decyzji Starosty Z. z dnia (...) wniesione zostało przez skarżącego z uchybieniem terminu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę. B.K.