III SA/Łd 414/08

Dnia 29 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Asesor WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę III SA/Łd 414/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] znak [...], wydaną na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. Nr 30 r., poz. 163 ze zm.), Burmistrz Gminy i Miasta [...] umorzył postępowanie rozgraniczeniowe objętej Kw. – 4526 w obrębie geodezyjnym [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka 168/1 i 189/1 oraz Kw. - 4889 działki nr 169/1 i 190/1 w obrębie geodezyjnym [...] stanowiącej własność S.B. z działką nr 167/1 i 188/1 będącą we władaniu Gminy [...] i przekazał sprawę do Sądu Rejonowego w Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania S.B. od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] znak [...], zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W dniu [...] S.B., reprezentowany przez K.B., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] znak [...], zarzucając przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia dokumentacji geodezyjnej sprzecznej z opisem geodezyjnym. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a następnie decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku S.B., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł S.B.. WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Sąd stwierdził, że organy administracji nie wyjaśniły, czy K.B. może działać w imieniu syna w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, Sąd wskazał, że za uchyleniem decyzji przemawiało również nieuzasadnione przyjęcie przez organy, iż prawidłowym jest prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] w sytuacji, gdy akt ten był kontrolowany w zwykłym trybie instancyjnym i ostatecznie utrzymany w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.. W dniu 12 lutego 2008 r. S.B., reprezentowany przez K.B., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], znak: [...], zarzucając, że dotknięta jest wadami wymienionymi w art. 156 k.p.a., gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także z naruszeniem przepisów o właściwości organów administracji publicznej przez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia założenia, że Wójt Gminy [...] jako pracownik gminy nie mógł orzekać w sprawie, której stroną była gmina [...], gdyż podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Według wnioskodawcy wyłączenie organu od załatwienia sprawy może nastąpić na podstawie art. 25 k.p.a., co nie przynosi skutków prawnych dla właściwości tegoż organu do wszczęcia postępowania, a tym samym nie daje podstaw prawnych do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania organu I instancji i umorzenia postępowania organu właściwego w sprawie. Natomiast Burmistrz Gminy i Miasta [...] postanowił o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w obrębie właściwości Wójta Gminy [...] na podstawie wadliwie wydanego postanowienia organu II instancji z dnia [...] S.B. podał, że organ II instancji utrzymując w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] nie zważył, że zasługuje ona na stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 k.p.a., z powodu naruszenia przepisów o właściwości organów. Decyzją z dnia [...] znak [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 roku Nr 240, poz. 2027 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] znak: [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] znak [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wyjaśniło, że w dniu 22 lutego 2008 roku S.B. złożył do akt sprawy ogólne pełnomocnictwo z dnia 11 lutego 2008 r., upoważniające do działania w jego imieniu, we wszystkich sprawach rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym, K.B. oraz wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], znak: [...]. Organ wyjasnił, że decyzją z dnia [...] Burmistrz Gminy i Miasta [...] umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia dróg gminnych należących do Gminy [...] z gruntami stanowiącymi własność S.B., położonymi w M. gm. [...] i przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Z. w oparciu o art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wnioskodawcą w sprawie rozgraniczenia była Gmina [...]. Burmistrz Gminy i Miasta [...] został wyznaczony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego zamiast Wójta Gminy [...] postanowieniem z dnia [...], [...], ponieważ Gmina [...] jako posiadacz dróg gminnych objętych wnioskiem jest stroną tego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Burmistrz Gminy i Miasta [...] wszczął postępowanie w sprawie rozgraniczenia, a do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic tymże postanowieniem upoważniono geodetę R. K. Geodeta zgłosił pracę geodezyjną do ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej oraz doręczył stronom wezwania do stawienia się na gruncie w dniu 25 października 2006 r. Geodeta badał księgi wieczyste Kw. nr 4526 i 4889, prowadzone dla nieruchomości stanowiących własność S.B. przez Sąd Rejonowy w Z., wypisy z rejestru gruntów dla nieruchomości stron oraz operat modernizacji ewidencji przedmiotowych gruntów w systemie EW-mapa. W dniu 25 października 2006 roku geodeta sporządził w obecności stron protokół graniczny wraz ze szkicem granicznym i okazał stronom przebieg granicy w oparciu o odszukane punkty graniczne wynikające z istniejącej poziomej osnowy geodezyjnej. Przedstawiciel Gminy [...] wyraził zgodę na okazany przebieg granicy i podpisał protokół graniczny, natomiast S.B. odmówił podpisania protokołu granicznego, bo nie wyraził zgody na okazany przebieg granic, za wyjątkiem odcinka granicy od punktu nr 415 do punktu 62. Z protokołu i szkicu granicznego wynika, że granice wg stanu użytkowania gruntów i dróg nie pokrywają się z granicami wynikającymi z ewidencji gruntów. S.B. wskazał jeszcze inny przebieg granic aniżeli wynikający z dokumentów i ze stanu użytkowania. Istnieją duże rozbieżności pomiędzy granicami z operatu modernizacji ewidencji gruntów a granicami wskazanymi przez uczestnika i stanem użytkowania. Z uwagi na spór co do przebiegu linii granicznych oraz brak ugody, geodeta utrwalił punkty graniczne palikami, ogranicznikami i bolcami, oznaczył je na szkicu granicznym, sporządził opinię i całość dokumentacji przekazał Burmistrzowi. W sporządzonej opinii geodeta zawarł stwierdzenie, aby z uwagi na duże rozbieżności pomiędzy granicami z operatu modernizacji gruntów a granicami wskazanymi przez S.B., przekazać sprawę rozgraniczenia do sądu powszechnego. Burmistrz Gminy i Miasta [...] nie stwierdził nieprawidłowości przy wykonaniu czynności ustalenia przebiegu granic przez geodetę, co wynika z uzasadnienia kwestionowanej decyzji z dnia [...]. S.B. złożył w 2006 roku wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] i [...], zatwierdzającej operat modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu geodezyjnego "[...]". Jak wynika z decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] znak: [...], postępowanie w tej sprawie nie jest jeszcze zakończone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności są niezasadne. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej najcięższymi wadami materialnoprawnymi, po uprzednim wyjaśnieniu jej kwalifikowanej niezgodności z prawem. Jak wynika z akt sprawy przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] znak: [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] znak: [...] strona upatruje w tym, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa - ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a więc wad decyzji wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Właściwość rzeczową organu administracyjnego do przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwość ta wynika z art. 29 cyt. ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym, rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie /burmistrzowie, prezydenci miast/ oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Natomiast właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w oparciu o art. 21 k.p.a. I tak w sprawach dotyczących nieruchomości decyduje miejsce jej położenia. Organem właściwym w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych gruntów byłby Wójt Gminy [...], ponieważ jednak rozgraniczenie dotyczy również gruntów będących w posiadaniu Gminy [...], która ma w tym postępowaniu legitymację strony postępowania, Wójt tej gminy jako zainteresowany w sprawie podlegał z mocy prawa wyłączeniu od załatwienia sprawy z przyczyn określonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Na skutek wyłączenia Wójta Gminy [...] doszło do dewolucji kompetencji i postanowieniem z dnia [...] znak: [...], w oparciu o art. 26 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczyło do rozpatrzenia sprawy rozgraniczenia przedmiotowych gruntów inny podległy sobie organ - Burmistrza Gminy i Miasta [...]. Takie rozwiązanie powinno być odebrane jako korzystne dla S.B., gdyż pozwala mu na zachowanie równoprawnej pozycji strony w postępowaniu. Natomiast, wbrew temu co strona twierdzi, w sprawie nie zachodzi przyczyna wyłączenia z mocy prawa organu administracji publicznej wymieniona w art. 25 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: po pierwsze, jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, po drugie, osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. W stanie faktycznym sprawy okoliczności takie w ogóle nie zachodzą, nie ma ani określonego przedmiotu sprawy, którym wg tego przepisu jest sprawa dotycząca interesów majątkowych, ani z uwagi na osobę będącą stroną. W tych warunkach zarzut niewłaściwości organu zgłoszony przez S.B. jest całkowicie bezpodstawny. Nie zachodzi również w sprawie druga z podniesionych przez stronę przyczyn stwierdzenia nieważności, rażące naruszenie prawa - ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, polegające na przyjęciu jako podstawy rozstrzygnięcia dokumentacji geodezyjnej wg strony sprzecznej z opisem geodezyjnym. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada na występującego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie tylko obowiązek wykazania niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to naruszenie rażące. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, przedstawione przez stronę okoliczności, wskazujące w jej ocenie na naruszenie prawa o charakterze rażącym, nie mieszczą się w kategorii pojęciowej "rażące naruszenie prawa". Przede wszystkim dlatego, iż trudno tu dostrzec oczywistą sprzeczność między rozstrzygnięciem, a stanowiącym jego podstawę normą prawa materialnego. Dokumentację geodezyjną, której wewnętrzną sprzeczność zarzuca strona, stanowi protokół graniczny wraz ze szkicem granicznym. Jak wynika z tych dokumentów, geodeta okazał stronom przebieg granicy w oparciu o odszukane punkty graniczne wynikające z poziomej osnowy geodezyjnej. Geodeta w protokole zaznaczył, że granice użytkowania gruntów i dróg nie pokrywają się z granicami wg operatu modernizacji ewidencji gruntów oraz z granicą wskazaną przez S.B.. Te czynności geodety oraz sporządzona przez niego dokumentacja geodezyjna są zgodne z wymogami ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 roku w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Podstawę prawną obu kwestionowanych decyzji stanowił przepis art. 34 w związku z art. 31 ust. 1-3 cytowanej już ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 31 powołanej ustawy, czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta /burmistrza, prezydenta miasta - ust. 1/. Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej /ust.2/. Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy /ust.3/. Zgodnie z treścią przepisu art. 34 ust. 1, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 /decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości/, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi /burmistrzowi, prezydentowi miasta/. Zgodnie zaś z art. 34 ust. 2 ustawy, organ o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje z urzędu sprawę do rozpatrzenia sądowi. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że istnieje między stronami spór co do przebiegu granicy, i że nie doszło do zawarcia ugody. Na przebieg granic wyznaczony wg dokumentów S.B. nie wyraził zgody, wskazując linię graniczną, która z kolei znacznie odbiega od linii granicznej wyznaczonej w oparciu o operat modernizacji ewidencji gruntów, a nawet także od stanu użytkowania na gruncie. Z uwagi na te rozbieżności, które są znaczne, Burmistrz uznał, że nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu gruntów i wydał kwestionowaną decyzję z dnia [...], tj. umorzył postępowanie i przekazał sprawę do rozpatrzenia sądowi. Takie stanowisko Burmistrza było uzasadnione i zgodne z przepisem art. 34 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., wobec braku podnoszonych we wniosku wad decyzji, a także pozostałych wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., należało odmówić stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. Decyzją z dnia [...] znak [...], Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymało w mocy ww. decyzję Kolegium z dnia [...] znak: [...]. Organ wskazał, że kontrola decyzji administracyjnych pod względem występowania naruszeń wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do ponownego rozpatrywania sprawy, a organ rozpatrujący sprawę ogranicza się wyłącznie do badania występowania ww. przesłanek. Oceniając w ten sposób wniosek K. B., działającej w imieniu S.B., Kolegium nie dopatrzyło się wskazanego przez nią naruszenia przepisów o właściwości. Przepis art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. mówi o "możliwości" wpływu na prawa lub obowiązki pracownika strony postępowania, to oznacza, iż Wójt Gminy [...] z mocy prawa podlegał wyłączeniu od załatwiania niniejszej sprawy. Kolegium nie dopatrzyło się również w niniejszej sprawie naruszeń, które można by zakwalifikować jako wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażące naruszenie prawa. O takim naruszeniu można bowiem mówić jedynie wówczas, gdy norma prawna zastosowana przez organ administracji przy wydawaniu decyzji została naruszona w sposób ewidentny, rzucający się w oczy, jaskrawy, czyli właśnie inaczej mówiąc, w sposób "rażący". Co więcej, analizując akta sprawy Kolegium w ogóle nie dopatrzyło się naruszeń prawa wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności i następnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mówiąc o uznaniu ich za "rażące". Niezrozumiały jest zarzut, iż jakoby umorzenie postępowania przed organami administracji publicznej skutkowało związaniem sądu powszechnego, dokonującego rozgraniczenia, dokumentacją geodezyjną sporządzoną w toku postępowania administracyjnego. Przeciwnie, przed sądem powszechnym sprawa rozgraniczenia toczy się od nowa i sąd ten przeprowadza własne postępowanie dowodowe, a strony postępowania mają w tym postępowaniu nieskrępowaną inicjatywę dowodową. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący ponownie podniósł, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów o właściwości. Zdaniem skarżącego dokumentacja geodezyjna daje podstawę sądowi cywilnemu do rozstrzygnięcia, która ze stron w okresie od momentu spokojnego posiadania do czasu zaistnienia sporu nabyła lub utraciła prawo własności. Podniósł, że wyznaczony organ umorzył postępowanie bez badania jakichkolwiek istotnych okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wnosiło o jej oddalenie. W oświadczeniu z dnia 21 października 2008 r. strona skarżąca odniosła się do dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ administracji prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] znak: [...]. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zasadą ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Należy zauważyć, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, w tym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ma ograniczony zakres, albowiem w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy i nie ma możliwości rozstrzygania w tym przedmiocie, którego dotyczyła istota sprawy. Tryb nadzwyczajny ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wymienione zostały w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Rozstrzygnięcie zarzutów skargi sprowadzało się w niniejszej sprawie do odpowiedzi na pytanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. prawidłowo oceniło, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] znak [...] o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do Sądu Rejonowego w Z., została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. lub z naruszeniem pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], znak: [...] miało być, w ocenie skarżącego, naruszenie przepisów o właściwości polegające na naruszeniu art. 24 k.p.a. oraz rażące naruszenie prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych niedopuszczalne jest prowadzenie i wydanie decyzji administracyjnej przez organ administracji w przypadku, gdy stroną tego postępowania jest gmina. Pozostawanie ze stroną – gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego gminy i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa i obowiązki wójta (w tym wypadku Wójta Gminy [...]). Wójt nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona w tej sprawie i jako organ rozpoznający sprawę (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03, ONSA 2003/4/115, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r. VII S.A./Wa 276/06). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Wójt Gminy [...], działając z urzędu, umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia pomiędzy drogami gminnymi z gruntami przyległymi - działkami stanowiącymi własność S.B. oraz przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Z.. Oznacza to, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia ww. nieruchomości jest Gmina [...], a Wójt Gminy [...], reprezentujący ją na zewnątrz, wydał w tej sprawie decyzję administracyjną. W takiej sytuacji było to niedopuszczalne. Wójt Gminy [...] nie mógł jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona w tej sprawie i jako organ rozpoznający sprawę. Organ orzekający w sprawie nie mógł zatem uwzględnić jako przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji okoliczności naruszenia art. 24 k.p.a. Wyłącznie osoby Wójta Gminy [...] od udziału w postępowaniu czyni bowiem organ wykonawczy gminy niewładny do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 k.p.a.). W takim przypadku ma odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a. (por. powołaną uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. ). Sprawa podlega załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad wójtem, w tym wypadku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., przy czym organ ten może wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. A zatem SKO w S. wyznaczając do załatwienia sprawy, postanowieniem z dnia [...] Burmistrza Gminy i Miasta [...] nie naruszyło prawa. Burmistrza Gminy i Miasta [...] był więc właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy rozgraniczenia. Ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności decyzji w razie wydania z rażącym naruszeniem prawa, nie definiuje pojęcia rażącego naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na które skarżący się powołuje, zachodzi wtedy, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości, co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Zauważono również, iż o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie. Przy ustaleniu cech rażącego naruszenie prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, która nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem, gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z jednolitym kierunkiem orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Z uwagi na to, że konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem od daty wydania, wskazanie przez organ konkretnego, naruszonego przepisu prawa powinno być jednoznaczne, nie może budzić wątpliwości, a organ powinien podać, na czym dokładnie to rażące naruszenie prawa polega (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1705/97, LEX nr 47858, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2000 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wr 914/98, LEX nr 187879 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 6 Wydawnictwo C.H.Beck, s. 729 i n.). Wadliwości wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., w tym w pkt 2 tego przepisu, dotyczą treści samej decyzji bądź też rażącego naruszenia procedury administracyjnej na etapie poprzedzającym jej wydanie, nie dotyczą zaś uchybień przepisom prawa, które miały miejsce później. Wydanie decyzji należy tutaj rozumieć, jako czynność procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu rozstrzygnięcia zawierającego wymagane prawem elementy. Uprawnia to do wniosku, iż wadliwości czynności procesowych następujące po wydaniu decyzji nie mogą być powodem stwierdzenia jej nieważności na podstawie przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jedynie należy, że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy w szczególności uważać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 6 - 11 k.p.a. - w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, jak też mającym wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego stosownie do dyspozycji przepisu stanowiącego podstawę orzeczenia (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, GAP z 1984 r., nr 5). Przyjmuje się w orzecznictwie, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Organ orzekający w sprawie słusznie uznał, że przy wydawaniu decyzji przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa i że pozostałe podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. również nie mają tu zastosowania. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 34. ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi art. 34 ust. 2 powołanej ustawy). Skoro w sprawie administracyjnej strony postępowania, tj. S.B. i Gmina [...] nie zawarły ugody co do rozgraniczenia nieruchomości, to przy wydaniu decyzji przez właściwy organ o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia przez sąd oraz utrzymaniu tej decyzji przez organ II instancji nie doszło do rażącego naruszenia prawa oraz pozostałe podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. również nie mają tu zastosowania. Okoliczności, na które powołuje się skarżący, zwłaszcza dotyczące związania sądu dokumentacją geodezyjną sporządzoną przez geodetę i umorzenia przez organ postępowania bez badania jakichkolwiek istotnych okoliczności sprawy nie przesądzają o ważności samej decyzji, gdyż tylko kwalifikowane wady wskazywać mogą na istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Czynności procesowe dotyczące rozgraniczenia nieruchomości nie mogą być utożsamiane z wydaniem przedmiotowej decyzji. Skarżący kwestionuje czynności jakie mogą mieć miejsce w wyniku rozgraniczenia ww. nieruchomości, podając, że przewiduje skutki procesowego decyzji wydanych przez organ wyznaczony do załatwienia sprawy, a jednocześnie nie podnosi innych zarzutów dotyczących samej treści decyzji i mających swoje oparcie w którymkolwiek z punktów 1 - 7 art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący wobec powyższego nie mógł - w oparciu o powołaną wyżej podstawę prawną - doprowadzić do skutecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Z.. W ocenie Sądu zarzuty skargi są niezasadne. Organ orzekający w sprawie nie mógł uwzględnić, jako przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji, przyjętej przez skarżącego interpretacji postanowień art. 24 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadliwością polegającą na rażącym naruszeniu prawa, czy też naruszeniu przepisów o właściwości. W sytuacji, w której organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uzna, iż nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a. powinien wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro w niniejszej sprawie takie przesłanki nie zaistniały, prawidłowo organ administracji odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Dodać należy, że skarżący złożył także wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] uchylającej decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Z., a skarga na wydane w tym postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcie została oddalona nieprawomocnym wyrokiem tutejszego sądu z dnia 29 października 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 301/08. Skarżący - jako podstawę faktyczną stwierdzenia nieważności wskazał naruszenie przepisów o właściwości poprzez naruszenie art. 24 k.p.a., a więc podstawę tożsamą z tą, w oparciu, o którą żądał stwierdzenia nieważności decyzji w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. TG