III SA/Łd 414/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – dalej –Kpa.; art.. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 71 poz. 734 ze zm.)-dalej u.d.m.; art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania S. K. dodatku mieszkaniowego. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia [...] S. K. wystąpił o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Strona podała, iż posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni 42,42 m2. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i osiąga miesięcznie dochody z działów specjalnych produkcji rolnej w kwocie 430 zł. W wyniku przeprowadzonego w dniu 16 lutego 2011 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca jest właścicielem dwóch lokali mieszkalnych. Jednego położonego w Ł. przy ul. A nr 8/14, o powierzchni 35,60 m2. i drugiego, położonego w Ł. przy ul. B nr 49/31, o powierzchni 42,42 m2, zakupionego w 2003 r., w trakcie korzystania z dodatku mieszkaniowego przyznanego mu na lokal położony przy ul. A. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił S. K. przyznania dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca posiada inne dochody niż wykazane w deklaracji dołączonej do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i jest w stanie wykorzystując własne środki i zasoby majątkowe uiszczać wydatki związane z zajmowaniem przedmiotowego lokalu. Odwołując się od powyższej decyzji S. K. wskazał, iż od października 2010 r. do marca 2011 r. nie osiąga żadnych dochodów z działów specjalnych produkcji rolnej. Powyższe spowodowane jest chorobą i koniecznością likwidacji hodowanych zwierząt. Zalega z czynszem od listopada 2010 r. Utrzymuje się dzięki pomocy rodziny. Wskazał również, że w okresie od 2003 r. do końca stycznia 2011 r. nie korzystał z żadnej pomocy mieszkaniowej. W tym okresie był na stałe zameldowany w lokalu przy ul. A w Ł., gdzie mieszka jego brat. Chcąc pomóc bratu, razem złożyli wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, w którym podał osiągane ówcześnie dochody. Odnośnie nabycia lokalu przy ul. B wnioskodawca wskazał, iż lokal ten nabył realizując książeczkę mieszkaniową założoną przez jego rodziców. Natomiast stanowiący jego własność lokal przy ul. A jest spadkiem po rodzicach. W lokalu tym mieszka obecnie jego brat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, że dodatek mieszkaniowy przyznawany na podstawie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych ma pomóc osobie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, spełniającej ustawowe kryteria, w pokryciu kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ta zamieszkuje. W ocenie organu w niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy bezsprzecznie pozwala stwierdzić, że strona w okresie korzystania z dodatku mieszkaniowego i wykazywania niskich dochodów, ponosiła dużo wyższe wydatki. Okolicznością bezsporną pozostaje bowiem fakt posiadania przez wnioskodawcę dwóch własnościowych lokali mieszkalnych. Powyższe w ocenie Kolegium oznacza, iż S. K., posiadając dwa własnościowe lokale mieszkalne, posiada znaczne zasoby majątkowe, które nie pozwalają na przyznanie pomocy finansowej z budżetu państwa w postaci dodatku mieszkaniowego. Z powyższych względów uznać należało, iż w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 u.d.m. uniemożliwiające przyznanie wnioskowanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. K. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji. Wskazał ponadto, że obecnie utrzymuje się z pomocy żywnościowej rodziny oraz jednorazowych zasiłków z opieki społecznej. Nigdy nie korzystał z dodatku mieszkaniowego na lokal przy ul. B i ponosił pełne koszty jego utrzymania. Oświadczył, że lokal przy ul. A wykupił w roku 2010, na podstawie nowych przepisów prawa spółdzielczego, za opłatę notarialną 800 zł. Podniósł nadto, iż twierdzenie organu jakoby posiadał jakieś inne dochody jest bezpodstawne. Każdego roku otrzymuje z Izby Skarbowej decyzję o wysokości dochodów i należnych podatków. Trudna sytuacja materialna oraz obawa przed rosnącym zadłużeniem zmusiła go do złożenia przedmiotowego wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. W dniu 14 września 2011 r., na rozprawie skarżący oświadczył, że prowadzi hodowlę ryb, w bloku, w mieszkaniu, w którym mieszka. Miesięczna kwota osiąganych przez niego dochodów jest taka jak wyliczają mu organy podatkowe, tj. około 430 zł. Natomiast aktualne zadłużenie w spółdzielni mieszkaniowej wynosi około 2000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197). Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd stwierdził naruszenie przez organ administracji przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), regulujące zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach (art. 1). Stosownie do treści art. 3 ust. 1 powołanej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Przyznanie przedmiotowego świadczenia uwarunkowane jest również wielkością zajmowanego mieszkania w stosunku do ilości osób (członków gospodarstwa domowego) zamieszkujących w danym lokalu mieszkalnym. Natomiast przepis art. 7 ust. 1 ustawy stanowi, iż dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy organ, o którym mowa w ust. 1, odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że: 1) występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w ust. 1, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe lub 2) faktyczna liczba wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą jest mniejsza niż wykazana w deklaracji, o której mowa w ust. 1. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 7 ust. 3 u.d.m. Skarżący posiada bowiem dwa własnościowe lokalne mieszkalne, z których jeden nabył w okresie pobierania dodatku mieszkaniowego na lokal przy ul. A. Powyższe wskazuje, iż skarżący posiada zasoby umożliwiające ponoszenie kosztów związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego przy ul. B nr 49 m. 31. W związku powyższym organy administracji uznały, iż dane zawarte we wniosku z dnia [...] są nierzetelne, a skarżący nie spełnia przesłanek uprawniających do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Wskazać w tym miejscu należy, iż głównym celem przyznawania dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie i podwyżki czynszów. Świadczenie to ma zatem pomóc osobie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, a spełniającej wymogi ustawy w pokryciu kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ta zamieszkuje. Słuszne zatem jest twierdzenie organu administracji, że dodatek mieszkaniowy nie może służyć do pokrywania kosztów utrzymania lokalu, jeżeli wnioskodawca jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowanym lokalem. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie przyjęte przez organ stanowisko uznać jednak należy za przedwczesne, gdyż materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący, a jego ocena budzi wątpliwości. Uznaniowy charakter decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych obliguje organy administracji do przeprowadzenia wszechstronnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwego rozważenia okoliczności sprawy z uwzględnieniem przesłanek powołanego przepisu. Organy winny zatem w sposób pełny i przekonywujący przedstawić argumenty, którymi kierowały się przy wydawaniu decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Dopiero jednoznaczne ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, wskazujące w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości, iż występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, upoważniają organy administracji publicznej do wydania rozstrzygnięcia odmownego. W przeciwnym razie rozstrzygnięcie organu w oparciu o nikłe ustalenia faktyczne stanowiłoby przekroczenie granic uznania administracyjnego. Zdaniem sąd, w niniejszej sprawie ustalenia przeprowadzone przez organy administracyjne nie były wystarczające do wydania decyzji odmawiającej przyznania S. K. wnioskowanego dodatku mieszkaniowego. Organ nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego w granicach swobodnego uznania administracyjnego. Ustalenie, czy występuje "rażąca dysproporcja" pomiędzy niskimi dochodami skarżącego, a jego faktycznym stanem majątkowym wymaga przeprowadzenia dodatkowych ustaleń stanu faktycznego. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w tym zakresie, a w szczególności po ustaleniu rzeczywistych dochodów skarżącego, będzie możliwe wydanie decyzji o przyznaniu bądź o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Skarżący do wniosku załączył decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł. – P. z dnia [...] w sprawie wymiaru zaliczek na podatek dochodowy od dochodów z działów specjalnych produkcji rolnej. W decyzji tej organ podatkowy wprawdzie ustalił dochód skarżącego na rok 2010 r. oraz kwotę zaliczki na podatek dochodowy od dochodów z upraw, chowu i hodowli, ale decyzja ta nie jest wystarczającą podstawą do ustalenia dochodów skarżącego. W celu ustalenia rzeczywistych dochodów skarżącego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego organ rozstrzygający niniejszą sprawę winien zobowiązać skarżącego do przedłożenia rozliczenia podatkowego za 2010 r. złożonego we właściwym organie podatkowym, bądź innego dokumentu wydanego przez organ podatkowy potwierdzającego faktyczny dochód skarżącego we wskazanym okresie. Organ winien ponadto ustalić, skąd skarżący posiadał w roku 2010 środki na wykupienie lokalu mieszkalnego przy ul. A, skoro wykazuje dochód miesięczny 430,92 zł, a opłata notarialna wynosiła 800 zł. Jednocześnie organ winien wyjaśnić, kto ponosi wydatki związane z opłatami za lokal przy ul. A. Ustalenia wymaga także jakie wydatki ponosi skarżący w związku z prowadzoną hodowlą ryb i skąd pochodzą środki finansowe na jej utrzymanie. Wskazać należy, że każda sprawa kończąca się wydaniem decyzji na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy wymaga dokonania ustaleń faktycznych, które będą podstawą do ustalenia, czy zachodzą przesłanki uzasadniające przyjęcie "rażącej dysproporcji" co do stanu majątkowego i uzyskiwanych dochodów w konkretnej sprawie. Chodzi bowiem o wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy byłby wypłacany osobom, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające pobieranie świadczenia, a więc o osoby osiągające dochody nielegalnie. Dysproporcja między deklarowanymi dochodami a rzeczywistym stanem majątkowym musi być rażąca, a więc istotna, oczywista i niewątpliwa. W wyroku z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1199/06 (LEX nr 372779) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, który w pełni sąd w niniejszej sprawie podziela, że wyjątkowość przepisu art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych wymusza ścisłe przestrzeganie jego dyspozycji i interpretację zawężającą. Zastosowanie powyższego przepisu powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szerokiego postępowania dowodowego, dokonaniem wszechstronnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwym rozważeniem wszelkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem przesłanek w nim zawartych. Decyzja wydana w oparciu o ten przepis ma charakter uznaniowy, stąd konieczność pełnego i przekonywającego zaprezentowania tych kwestii oraz argumentów, jakie legły u podstaw decyzji. Ustawodawca w art. 7 ust. 3 tej ustawy użył określenia "rażąca dysproporcja", co pozwala na przyjęcie, że musi to być dysproporcja bardzo znaczna i oczywista w odbiorze i postrzeganiu. W niniejszej sprawie organy administracji nie ustaliły i nie rozważyły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy. Obowiązkiem organu administracji jest zaś, zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 7, 77 i 80 k.p.a., dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do prawidłowego załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, spełniającej wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracji nie uzasadniły swojego stanowiska w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym organ ma obowiązek wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W konkluzji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, tj. art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie uzasadnił, w sposób wystarczający, na czym w niniejszej sprawie polega "rażąca dysproporcja", o której mowa w art. 7 ust. 3 ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i wydać rozstrzygnięcie w sprawie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na powyższe sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji. n.k.