III SA/Łd 415/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant specjalista– Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi A SA w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. W dniu 19 marca 2014 r. M. M. – PPH A. w S., działający w imieniu B. S.A. Oddział [...]-Teren wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji na zajęcie pasa drogowego ul. C. w zakresie chodnika o nawierzchni betonowej ( w ilości 95 m. kw.), terenu zieleni i innych elementów pasa drogowego (w ilości 60 m. kw.) w celu budowy sieci energetycznej. Wnioskodawca zobowiązał się do przywrócenia zajmowanego pasa drogowego do stanu pierwotnego, według technologii określonej w decyzji. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] r., znak: [...] zezwolił na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr [...] ul. C. (1121/3, obręb nr 4) na pow. 95,0 m. kw. chodnika o nawierzchni z płyt betonowych w terminie od dnia 31 marca 2014 r. do dnia 1 kwietnia 2014 r. oraz na pow. 60,0 terenu zieleni w terminie 2 kwietnia 2014 r., w celu budowy sieci energetycznej kablowej NN do dz. nr 1328/32, obręb nr 4, wg umowy [...] zad. 4. Organ administracji I instancji wydał niniejsze zezwolenie pod m.in. następującymi warunkami: - doprowadzenie ciągu pieszego do stanu użyteczności, poprzez wykonanie nawierzchni z kostki betonowej gr. 8 cm. na podsypce cementowo piaskowej 1:5, odpowiednim zagęszczeniem Is 0,97, - odtworzenie terenu zieleni: a) zdjąć wierzchnią warstwę ziemi, uzupełnić humusem, posiać trawę i zwałować, b) w czasie prowadzenia prac trawnik, na którym będą składowane materiały i sprzęty związanie z inwestycją zabezpieczyć folią, - o zakończeniu robót powiadomić tut. Urząd. W dniu 7 kwietnia 2014 r. został sporządzony z udziałem przedstawicieli organu administracji I instancji oraz wykonawcy protokół na okoliczność odbioru robót. Zawarto w nim następująca adnotację, cyt. " Pas drogowy przywrócono zgodnie z warunkami przyjętymi w decyzji nr [...] z dn. [...] r. tj. doprowadzenie ciągu pieszego do stanu użyteczności, poprzez wykonanie nawierzchni z kostki betonowej gr. 8 cm. na posypce cementowo piaskowej 1:5, z odpowiednim zagęszczeniem oraz odtworzenie terenu zieleni ( zdjęcie wierzchniej warstwy ziemi, uzupełnienie humusem, posianie trawy i zwałowanie). B. S.A. Oddział [...] -Teren w dniu 9 kwietnia 2014 r. wniósł odwołanie od decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia dodatkowych warunków wskazanych w pkt 1, tj. doprowadzenie ciągu pieszego do stanu użyteczności, poprzez wykonanie nawierzchni z kostki betonowej gr. 8 cm. na podsypce cementowo piaskowej 1:5, z odpowiednim zagęszczeniem Is 0,97. Zaskarżonej decyzji zarzucono niezastosowanie się do art. 40 ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jak również do wymuszania na skarżącym osiągnięcia korzyści na rzecz Miasta R. Koszt wykonania wybudowania nowego chodnika przewyższa koszt budowy odcinka elektroenergetycznej sieci kablowej tej samej długości. Ponadto wydana decyzja niejako wymusza na zleceniobiorcy robót popełnienie samowoli budowlanej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U z 2013 r., poz. 260 ze zm.) zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r.- Prawo telekomunikacyjne ( Dz,U. nr 171, poz. 1800, z późn. zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzenia lub odprowadzenia płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają ( art. 39 ust. 1 a). Zgodnie z art. 40 ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zajmujący pas drogowy obowiązany jest zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie (art. 40 ust. 15 ustawy). Warunki zezwolenia skonkretyzowano w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. nr 140, poz. 1481), wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 40 ust. 16 ustawy. W § 2 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia wskazano, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać warunki przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności. Z kolei § 2 ust. 3 pkt 1-3 ww. rozporządzenia wskazuje co określa się w warunkach przywrócenia pasa drogowego: zakres i technologię robót przywracających stan użyteczności, sposób odbioru przedmiotowego odcinka pasa drogowego oraz zasady usuwania usterek i wad technicznych, powstałych w ciągu 24 miesięcy od daty odbioru pasa drogowego. Z powyższych przepisów wynika, że organ zezwalający na zajęcie pasa drogowego ma prawo i obowiązek określić zakres i technologię robót przywracających stan użyteczności pasa drogowego. Organ odwoławczy stwierdził, że spór w niniejszej sprawie dotyczy robót i związanych z tym dodatkowych kosztów, których inwestor nie mógł przewidzieć. Przed rozpoczęciem robót chodnik miał powierzchnię betonową. Przepis art. 40 ust. 15 ustawy nie stanowi o przywróceniu do stanu poprzedniego, lecz o przywróceniu do stanu użyteczności. Określenie przez organ I instancji w decyzji doprowadzenia ciągu pieszego do stanu użyteczności poprzez wykonanie nawierzchni z kostki betonowej nie narusza przepisu art. 40 ust. 15 ustawy o drogach publicznych. Warunki określone w ten sposób spowodują należyte odbudowanie uszkodzonego chodnika. Nie można wymagać od zarządcy drogi aby zakres nałożonych obowiązków sprowadzał się jedynie do położenia tożsamej nawierzchni betonowej chodnika. Kwestia ewentualnych dodatkowych kosztów poniesionych przez inwestora nie może być brana pod uwagę. Strona nie godząc się z ustalonymi warunkami nie była obligowana do wykonania nieostatecznej decyzji organu I instancji. W dniu 7 kwietnia 2014 r. dokonano odbioru wykonanych prac dotyczących przywrócenia pasa drogowego do stanu użyteczności. Odwołanie wniesiono w dniu 10 marca 2014 r. C. S.A. Oddział [...]-Teren wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję organu odwoławczego w części, to jest w zakresie ustalenia dodatkowych warunków wskazanych w pkt 1 wydanej decyzji – określenia wymogu doprowadzenia ciągu pieszego do stanu użyteczności poprzez wykonanie nawierzchni z kostki betonowej, grubości 8 cm. na posypce cementowo piaskowej 1:5, z odpowiednim zagęszczeniem Is 0,97. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 40 ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i podtrzymanie decyzji nr [...] z dnia [...] r. organu administracji I instancji. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części zaskarżonej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przywrócenie do stanu użyteczności nie oznacza całkowitej dowolności w określeniu tego stanu, a także nie umożliwia organowi administracji narzucenia warunków przywrócenia użyteczności, które odbiegają od dotychczasowego stanu faktycznego ( jako stanu wzorcowego). Tym samym skarżący nie zgadza się ze stwierdzeniem, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż zarządca drogi nie jest zobligowany do określenia zakresu przywrócenia stanu użyteczności jako stanu tożsamego z dotychczasowym. Ponadto określone przez organ administracji "należyte odbudowanie uszkodzonego chodnika" w żaden sposób nie uzasadnia przyjęcia rozwiązania odbiegającego od określonego stanu sprzed wykonania prac. Wykonanie prac zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji powoduje nadmierne obciążenie tymi kosztami skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację wcześniej przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270- ze zm., dalej: p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyło przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej: ustawa) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ( Dz.U. nr 140, poz. 1481, dalej: rozporządzenie). Zgodnie z art. 40 ust. 15 ustawy zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie. Ustawa nie zawiera definicji pojęcia "przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności". W ocenie Sądu błędne jest stanowisko prezentowane przez skarżącego, iż przywrócenie do poprzedniego stanu użyteczności oznacza przywrócenie pasa do stanu tożsamego z dotychczasowym, to jest istniejącym przed rozpoczęciem budowy sieci energetycznej. Analizowany przepis odnosi się do stanu użyteczności, a więc dotyczy przywrócenia dotychczasowej funkcji jaką ten pas pełnił. Jeśli służył do przemieszczania się pieszych, to taką funkcję musi pełnić po zakończeniu budowy sieci energetycznej na ulicy C. Rozporządzenie wydane na podstawie delegacji art. 40 ust. 16 ustawy przewiduje w § 3 pkt 1, że wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego określa zakres i technologię robót przywracających stan użyteczności. Organ administracji I instancji uprawniony był zatem wydać zezwolenie pod warunkiem doprowadzenia ciągu pieszego do stanu użyteczności, poprzez wykonanie nawierzchni z kostki betonowej gr. 8 cm. na podsypce cementowo piaskowej 1:5, z odpowiednim zagęszczeniem Is 0,97. Opisane wyżej warunki, pod jakimi wydano zezwolenie, regulowały zakres i technologię robót gwarantujące przywrócenie pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności. Skarżący we wniosku o wydanie decyzji na zajęcie pasa drogowego zobowiązał się przywrócić zajmowany pas drogowy według technologii określonej w decyzji. Nie zastrzegł, iż gotów jest jedynie przywrócić stan tożsamy z dotychczasowym, to jest sprzed rozpoczęcia robót. Ponadto, w protokole z dnia 7 kwietnia 2014 r., reprezentujący stronę skarżącą wykonawca potwierdził przywrócenie pasa na warunkach określonych w decyzji, nie zgłaszając żadnych zastrzeżeń co do warunków przewidzianych w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Z powyższych okoliczności wynika, że organ administracji wydał decyzję zgodną z deklarowaną we wniosku intencją strony w zakresie sposobu przywrócenia zajmowanego pasa drogowego. Warunki określone przez organ administracji były akceptowane przez stronę w momencie otrzymania decyzji, w czasie budowy sieci energetycznej, a nawet po zakończeniu robót. Pierwsze zastrzeżenia do warunków określonych w decyzji strona zgłosiła w odwołaniu wniesionym po zakończeniu robót, a następnie w skardze. Zdaniem Sądu zastrzeżenia te nie zasługują na uwzględnienie, bowiem decyzja wydana została z uwzględnieniem treści wniosku o wydanie decyzji na zajęcie pasa drogowego, a ponadto nie narusza ona przepisu art. 40 ust. 15 ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. D. S.