III SA/Łd 421/12

Dnia 10 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi "A." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezasadności zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł. z dnia [...] roku nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. na rzecz "A." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł. z dnia [...] nr [...], stwierdzające niezasadność zgłoszonych przez A. Spółkę z o.o. w Ł. zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. wystawił w dniu [...] na A. Sp. z o.o. w Ł. tytuł wykonawczy nr [...], a następnie skierował go do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł. celem przymusowej realizacji w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Podstawę wystawienia ww. tytułu wykonawczego stanowiła decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] [...] o nałożeniu na A. Sp. z o.o. kary pieniężnej w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym. Zawiadomieniem z dnia 10 października 2011 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem, tj. w B. C-INNE /Centrala-Departament. Zawiadomienie to doręczono dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu 19 października 2011 r., natomiast A. Sp. z o.o. doręczono w dniu 13 października 2011 r. wraz z odpisem ww. tytułu wykonawczego Pismem z dnia 17 października 2011 r. Spółka wniosła zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego w administracji. Strona zarzuciła naruszenie art. 33 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 ust. 1 i 2 oraz § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wniosła o: umorzenie postępowania egzekucyjnego i uchylenie dokonanych zajęć; wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutów; wydanie postanowienia w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego z uwagi na fakt niezgodnego z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji, o czym mowa w art. 64c § 7 ww. ustawy; zwrócenia zobowiązanemu należności pobranych niezgodnie z prawem wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ł. przesłał ww. pismo zawierające zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego do [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. celem zajęcia stanowiska w sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. w dniu [...] wydał postanowienie nr [...], którym stwierdził niezasadność zgłoszonego zarzutu. W uzasadnieniu ww. postanowienia wierzyciel zaznaczył, iż organ inspekcji dokonuje jedynie stwierdzenia faktów i jeśli związane są one z naruszeniem prawa ma obowiązek zastosowania ściśle określonych sankcji. Wskazał również, iż inspekcja jedynie określa w drodze decyzji wskazaną w ustawie karę pieniężną, dlatego też w oparciu o § 13 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest zobowiązana do przesłania zobowiązanemu upomnienia przed wystawieniem tytułu wykonawczego. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ł. - z uwagi na wniesienie przez A. Sp. z o.o. zażalenia na ww. rozstrzygnięcie zawierające stanowisko wierzyciela - zawiesił postępowanie w sprawie zarzutów zgłoszonych przez Spółkę. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...]. Natomiast w dniu [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ł. wydał postanowienie nr [...], w którym stwierdził niezasadność zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] nr [...] wystawionego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. na A. Sp. z o.o. w Ł. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ egzekucyjny wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji z dnia 1.01.2012 r.) uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem, karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Kara pieniężna jest należnością pieniężną, a decyzja o jej nałożeniu orzeczeniem, dlatego też w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwalniający z obowiązku doręczenia zobowiązanemu upomnienia przed wystawieniem tytułu wykonawczego. Na powyższe rozstrzygnięcie Spółka złożyła zażalenie. Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że strona zgłosiła zarzut o którym mowa w art. 33 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. braku doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Wypowiedź wierzyciela w zakresie zarzutu zgłoszonego na podstawie art. 33 pkt 7 ww. ustawy - choć niezbędna z formalnego punktu widzenia - nie ma charakteru wiążącego dla organu egzekucyjnego. Organ odwoławczy, powołując treść art. 15 zd. 1 oraz art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stwierdził, że niedoręczenie dłużnikowi upomnienia co do zasady powoduje, że postępowanie egzekucyjne nie może być wszczęte. Istnieją jednak pewne rodzaje należności, w odniesieniu do których wierzyciel może wszcząć postępowanie egzekucyjne bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Należności te zostały wymienione w § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. nr 137, poz. 1541 ze zm.). Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i akty wykonawcze do niej mają zastosowanie nie tylko do egzekucji obowiązków wynikających z decyzji podatkowych oraz nie wprowadzają podziału na sposób powstania należności, określając tylko i wyłącznie, że obowiązek przesłania upomnienia zobowiązanemu nie jest wymagany, w sytuacji gdy egzekucja dotyczy należności pieniężnej określonej w orzeczeniu. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł., ani przepis art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowił podstawę regulacji zawartej w § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów, ani też wskazany § 13 pkt 1 nie wprowadzają żadnego podziału na decyzje określające i ustalające. Organ stwierdził więc, że kara pieniężna nałożona na A. Sp. z o.o. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. mieści się w kategorii należności pieniężnych określanych w orzeczeniu, o których mowa w § 13 pkt 1 ww. rozporządzenia. Organ II instancji wyjaśnił, że postanowienie wierzyciela z dnia 4 listopada 2011 r. nr [...] zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...], które jest ostateczne w administracyjnym toku instancji. Zarzut strony w zakresie błędnego sformułowania sentencji ww. postanowienia pozostaje poza oceną w przedmiotowym rozstrzygnięciu, ponieważ został on rozstrzygnięty w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zawieszenie postępowania do chwili prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] - Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. stwierdził, że z uwagi na fakt, iż ww. postanowienie wierzyciela jest ostateczne w administracyjnym toku instancji, a stanowisko wyrażone w tym postanowieniu nie jest wiążące dla organu egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania. Na powyższe postanowienie strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze zarzuciła naruszenie § 13 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 93 ust. 1, 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną ich wykładnię skutkującą uznaniem, że należność wynikająca z decyzji w przedmiocie kary pieniężnej została w niej określona i nie ma obowiązku uprzedniego doręczenia upomnienia. Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne i faktyczne zaskarżonego postanowienia. Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. wnosił o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na to, że na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z dnia 6 września 2012 r. WSA w Łodzi oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela. W dniu 15 listopada 2012 r. WSA w Łodzi podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197). Badając legalność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, Sąd stwierdził naruszenie przez organy administracji przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ł. wydał w dniu 8 lutego 2012 r. postanowienie stwierdzające niezasadność zgłoszonych zarzutów, podczas gdy wcześniej zawiesił postępowanie egzekucyjne postanowieniem z dnia 16 grudnia 2011 r. (k. 22 akt administracyjnych). Zgodnie art. 56 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 36 z 1991r. poz. 161 ze zm.) - dalej - u.p.e.a. - postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Z kolei art. 57 § 1 powyższej ustawy zawiera zapis, zgodnie z którym organ egzekucyjny podejmie zawieszone postępowanie egzekucyjne po ustaniu przyczyny zawieszenia. stosownie do treści art. 57 § 1a - w przypadku zawieszenia postępowania egzekucyjnego w związku z rozłożeniem na raty spłat należności pieniężnej, organ egzekucyjny podejmuje zawieszone postępowanie w zakresie wskazanym przez wierzyciela. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ egzekucyjny nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która stając się decyzją ostateczną i nie będąc dobrowolnie wykonana podlega przymusowemu wykonaniu. Zawieszenie postępowania jest to taki jego stan, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy (lis pendent), w którym nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa "spoczywa" bez biegu i w zasadzie żadne czynności nie są podejmowane. W okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną, zaś po ustaniu przyczyn zawieszone postępowanie zostaje podjęte na nowo (podobnie NSA w wyroku z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II FSK 211/10). Okoliczności, które stanowią podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego maja charakter przejściowy, a co za tym idzie, po ich ustąpieniu konieczne jest podjęcie postępowania egzekucyjnego (patrz: D. Jankowiak, ("Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", Komentarz 2008", Unimex, s. 838). Jakkolwiek w postępowaniu egzekucyjnym co do zasady nie stosuje się ogólnej procedury administracyjnej o zawieszeniu postępowania, zwłaszcza przepisów określających przesłanki takiego zawieszenie, to niewątpliwie istota zawieszenia we wszystkich postępowaniach, w tym w postępowaniu egzekucyjnym, jest taka sama, a mianowicie w trakcie zawieszenia organ administracji nie może podejmować żadnych czynności poza enumeratywnie wskazanymi w ustawie. Skoro postanowieniem z dnia 16 grudnia 2011 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ł. zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone w stosunku do A. Spółki z o.o. w Ł., postępowanie to winno być podjęte. Natomiast jak wynika z akt sprawy postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie zostało wydane. Tym samym postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł. z dnia 8 lutego 2012 r. wydane zostało w czasie, gdy postępowanie egzekucyjne było zawieszone, a co do zasady postanowienie tego rodzaju może zostać wydane tylko w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. Przez pojęcie postępowania egzekucyjnego rozumiemy uregulowany prawem procesowym egzekucyjnym ciąg czynności podejmowanych przez organy egzekucyjne i inne podmioty postępowania egzekucyjnego w celu wykonania, przez zastosowanie środków przymusu państwowego, obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji administracyjnej. Artykuł 57 u.p.e.a. reguluje zasady podjęcia zawieszonego postępowania. Czynność ta ma charakter obligatoryjny i zasadniczo jest konsekwencją ustania przyczyn zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Stroną uprawnioną do żądania podjęcia zawieszonego postępowania jest wierzyciel. Ustawa wprost nie określa czasu, w jakim postępowanie egzekucyjne może pozostawać w zawieszeniu. Jednakże z art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. wynika, że postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli postępowanie to, zawieszone na żądanie wierzyciela, nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania. Ustawa egzekucyjna w art. 57 nie określa wprost wszystkich okoliczności powodujących ustanie przyczyn zawieszenia postępowania i nie odnosi się do przesłanek zawieszenia postępowania wymienionych w art. 56 § 1 u.p.e.a. W tym zakresie należy kierować się generalną dyrektywą, zgodnie z którą podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego następuje po ustaniu przyczyny zawieszenia. Wyjątkowo w art. 57 § 2 i 3 u.p.e.a. reguluje podjęcie zawieszonego postępowania w związku ze śmiercią zobowiązanego (art. 56 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Wskazana powyżej konstrukcja nakłada konieczność określenia przesłanki podjęcia postępowania indywidualnie w odniesieniu do każdej podstawy zawieszenia. Z zestawienia art. 17 § 1, art. 57 § 1 oraz art. 56 § 3 u.p.e.a. wynika, że podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie. Ustawa wyraźnie wskazała zaskarżalność tylko postanowienia organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia tego postępowania (art. 56 § 4 u.p.e.a.) – patrz: Piotr Pietrasz, Komentarz do art. 57 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX 2010. Przypomnieć należy, że obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania powstaje nie tylko wówczas, gdy ustępuje przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, ale także w chwili stwierdzenia przez organ braku przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, czyli w sytuacji, gdy przyczyna taka w ogóle nie istnieje. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że zostało wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, co ma ten skutek, że nie jest możliwe prowadzenie tego postępowania bez uprzedniego wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sytuacji bowiem, gdy ustała przyczyna zawieszenia postępowania egzekucyjnego, ze względu na którą organ egzekucyjny zawiesił przedmiotowe postępowanie egzekucyjne, stosownie do przywołanego wyżej unormowania zawartego w art. 57 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - powinien podjąć zawieszone postępowanie egzekucyjne. Skoro Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ł. nie podjął zawieszonego postępowania, a wydał postanowienie z dnia 8 lutego 2012 r. dotyczące zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego, to naruszył art. 57 u.p.e.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. utrzymując w mocy wadliwe postanowienie organu I instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić powyższej wskazane przez sąd uwagi. P.M.